Możliwość budowy na granicy z działką sąsiednią | Co do zasady

Usytuowanie planowanego obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy jej granicy, jest możliwe, ale pod warunkiem, że jest on elementem zastanego ładu przestrzennego i stanowi kontynuację sposobu zabudowy w danym terenie.

Wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2015 r., II SA/Kr 1414/15

W czerwcu 2015 r. M.P. wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przebudowy i rozbudowy budynków o część magazynową przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Prezydent miasta odmówił jednak wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kwestię tę reguluje m.in. przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W trakcie postępowania organ wyznaczył wokół działki wnioskodawcy obszar poddany analizie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Granice tego obszaru wyznaczono w odległości 90 metrów od granic nieruchomości M.P. Organ ustalił, że obszar analizowany obejmuje teren, w którym występują budynki mieszkalne i usługowe. W związku z tym rozbudowa budynków mieszkalnych byłaby możliwa, ale nie w granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Organ orzekł, że nie jest możliwe dopuszczenie rozbudowy budynków w granicy z działką sąsiednią na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeśli budynek ten jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

M.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO). SKO utrzymało jednak decyzję prezydenta miasta. Skład orzekający podniósł, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjął się pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest rozstrzyganie o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości¹. Zamieszczenie w zaskarżonej decyzji zgody na zabudowę w granicach działki sąsiedniej nastąpiłoby więc z naruszeniem prawa. Kwestia lokalizacji budynku w granicy działki została unormowana przepisami wyżej wzmiankowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane i ma zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Nie ma ono zastosowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Tak też skonkludował WSA w Krakowie w wyroku z 13 marca 2014 r., II SA/KR 106/14, oraz NSA w wyroku z 3 sierpnia 2013 r., II OSK 827/11, który wprost stwierdził w uzasadnieniu, że położenie obiektu budowlanego na działce, a więc odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę.

Ze stanowiskiem tym w uzasadnieniu wyroku nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który z uwagi na naruszenie prawa materialnego uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Istota sporu dotyczyła spełnienia jednej przesłanki, mianowicie możliwości wyznaczenia jako jednego z warunków zabudowy lokalizowania projektowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w tej sprawie nie można ustalić warunków zabudowy dla lokalizowania projektowanego obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią. Odmawiając ustalenia tego parametru warunków zabudowy, prezydent miasta i SKO oparli się na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wskazując przy tym, że w ich ocenie sama dopuszczalność ustalania w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizowania zabudowy w granicy z działką sąsiednią przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie WSA stanowisko takie zostało uznane za nieprawidłowe. NSA wielokrotnie analizował dopuszczalność ustalenia jako warunku zabudowy lokalizowania danej inwestycji w granicy z działką sąsiednią².

Zgodnie z orzecznictwem przy ustalaniu warunków zabudowy organy niezasadnie powoływały się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., bo jest to przepis, który stanowi akt wykonawczy do Prawa budowlanego, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy kwestia dopuszczalności inwestycji z uwzględnieniem sąsiednich nieruchomości rozpoznawana jest na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotne znaczenie dla dopuszczalności takiego sytuowania ma zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (zasada podobieństwa lub kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy) i tylko na podstawie tej zasady należy oceniać dopuszczalność określenia możliwości budowy budynku w granicy z działką sąsiednią.

W przypadku braku planu miejscowego § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. określa, że ilekroć mowa jest o cechach zabudowy, należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. Wyliczenie tych cech ma jednak charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takim czynniku jak ewentualna dopuszczalność wybudowania czy rozbudowy budynku w granicach działek. Cecha ta powinna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze poddanym analizie.

Wprawdzie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie określają sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy, to jednak takie określenie może być dokonane. Organy winny uwzględnić tę cechę w opisie działek sąsiednich, a rozstrzygnięcie o zgodności takiej lokalizacji z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym podlega ocenie organu orzekającego i winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

WSA podniósł, że określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy jej granicy, jest możliwe, ale pod warunkiem, że jest on elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w analizowanym terenie. Ocena, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na usytuowanie planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią, musi być uzasadniona. Takie okoliczności jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe czy walory ekonomiczne przestrzeni nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Planując budowę lub rozbudowę budynku, inwestor powinien więc zwrócić uwagę, aby jego zamierzenie inwestycyjne nie odbiegało zbytnio od zabudowy sąsiedniej. W przeciwnym razie, wobec braku planu miejscowego, może mieć trudności z uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odmawiając wydania tej decyzji, organ powinien jednak szczegółowo uzasadnić przyczyny odmowy i zwrócić uwagę na to, aby brak zgodności z zastanym ukształtowaniem przestrzeni nie stanowił jedynej przyczyny decyzji odmownej.

Łukasz Filipek, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy