Izabela Zielińska-Barłożek: Liczba spraw sądowych na tle przepisów prawa ochrony środowiska może wzrosnąć

15.12.2011 ochrona środowiska

W trakcie zakończonej niedawno konferencji klimatycznej ONZ w Durbanie miała miejsce premiera wydanej nakładem Cambridge University Press książki poświęconej problematyce odpowiedzialności za zmiany klimatu, pt. „Climate Change Liability: Transnational Law and Practice”. Autorami części publikacji dotyczącej Polski są prawnicy kancelarii Wardyński i Wspólnicy.

Portal Procesowy: W książce przywołane zostały badania z 2009 roku, z których wynika, że w ocenie blisko trzech czwartych Polaków zmiany klimatu stanowią dziś istotny problem i mają wpływ na ich codzienne życie. Czy nie są to dane przesadzone?

Izabela Zielińska-Barłożek (współautorka książki): Warto zauważyć, że jednocześnie podobna część respondentów była zdania, że są sprawy ważniejsze od zmian klimatu i to one wymagają podejmowania odpowiednich działań w pierwszej kolejności. Można tu wspomnieć choćby aktualne niepokoje na rynkach finansowych czy też indywidualne problemy, z którymi borykają się ankietowani. Z naszej perspektywy interesująca jest jednak kwestia konsekwencji prawnych, jakie zmiany klimatu wywołują lub mogą wywoływać, a także ich wpływu na istniejące dziś oraz na przyszłe stosunki prawne.

Jakiego rodzaju to jest wpływ?

Odpowiedź na to pytanie nie jest prosta, bowiem problematyka zmian klimatu jest od stosunkowo niedługiego czasu przedmiotem zainteresowania nauki prawa, a tym bardziej prawodawców (tak międzynarodowych, jak i naszego krajowego).

Czy kwestia odpowiedzialności za zmiany klimatu została w jakiś sposób uregulowana w polskim prawie?

Polskie prawo nie odwołuje się w sposób bezpośredni do pojęcia odpowiedzialności za zmiany klimatu. Można w nim jednak znaleźć regulacje o charakterze bardziej ogólnym, które mogą mieć zastosowanie także w kwestii klimatu.

I tak, na gruncie polskiej konstytucji, obowiązkiem władz publicznych jest prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom przy uwzględnieniu tzw. zasady zrównoważonego rozwoju.

Także w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zdrowe środowisko jest wartością konstytucyjną, której realizacji należy podporządkować proces interpretacji konstytucji. Bezpieczeństwo ekologiczne, które ma być zapewnione przez władze publiczne, to stan środowiska pozwalający na bezpieczne przebywanie w nim i korzystanie z niego. Instrumentem zapewnienia tego bezpieczeństwa jest ochrona środowiska – chroniąc je, ustawodawca winien kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Z unormowań konstytucyjnych wynika, że w nakazie ochrony środowiska zawierają się wszelkie działania władz publicznych zapobiegające pogarszaniu się stanu środowiska oraz pozwalające na poprawę tego stanu dla dobra przyszłych pokoleń.

Należy jednak zwrócić uwagę, że przywołane normy konstytucyjne zawierają jedynie tzw. normy programowe, adresowane głównie do parlamentu, od którego zależą tempo i sposób ich realizacji. Realizacja tych zadań należy jednak do wszystkich władz publicznych – zarówno władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej, a także do organów sądowniczych i organów samorządu terytorialnego.

Czy wspomniane regulacje znalazły już praktyczne zastosowanie?

W dotychczasowej praktyce orzeczniczej polskich sądów brak jest orzeczeń odnoszących się do problematyki zmian klimatu i odpowiedzialności za nie. Nieliczne postępowania prowadzone na gruncie przepisów poprzedniej oraz obecnie obowiązującej ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych dotyczą kwestii rozdziału uprawnień do emisji pomiędzy prowadzących instalacje, przydziału uprawnień do emisji nowym instalacjom oraz kwalifikowania uprawnień do emisji dla celów podatkowych.

Co więcej, należy zauważyć, że zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w praktyce orzeczniczej polskich sądów brak jest jednoznacznych przesłanek uzasadniających uznanie bezpośredniej odpowiedzialności państwa za zmiany klimatu. Ciążący na organach państwa konstytucyjny obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne jako taki nie uzasadnia przypisywania państwu odpowiedzialności za zmiany klimatu. Może natomiast być w określonych przypadkach pośrednią podstawą do występowania z roszczeniami (zarówno na gruncie prawa publicznego, jak i prywatnego), opartymi w szczególności na wadliwej implementacji do krajowego porządku prawnego przepisów prawa wspólnotowego, wydawaniu sprzecznych z prawem aktów normatywnych (tak generalnych, jak i indywidualnych) czy wreszcie nieodpowiednią (niedostateczną) kontrolą realizacji obowiązków związanych z ochroną klimatu przez podmioty publiczne i prywatne.

Jakie są zatem perspektywy na przyszłość?

Przepisy dotyczące przeciwdziałania zmianom klimatu są systematycznie obostrzane, czego efektem są coraz większe ograniczenia w zakresie wielkości emisji oraz konieczność ponoszenia nakładów na rzecz minimalizowania skutków oddziaływania wysokoemisyjnych instalacji na środowisko. Dlatego też wydaje się, że w bliskiej przyszłości może wzrosnąć liczba spraw sądowych inicjowanych przez przedsiębiorców.

Obecnie do sądów administracyjnych trafiają sprawy dotyczące przydziału uprawnień do emisji i uczestnictwa w systemie handlu emisjami. Wprowadzenie zasady sprzedaży uprawnień do emisji za pośrednictwem aukcji może pociągnąć za sobą dodatkowe skargi przedsiębiorców, powołujących się na uchybienia proceduralne związane z tą metodą przydziału uprawnień, czy wręcz kwestionujących konstytucyjność tej formy ograniczania swobody działalności gospodarczej.

Poruszyła Pani kwestię ewentualnej odpowiedzialności państwa za zmiany klimatu. Czy w tej dziedzinie można w ogóle mówić o odpowiedzialności jednostek – osób fizycznych czy przedsiębiorców?

Na gruncie obowiązujących przepisów prawa cywilnego nie można co do zasady wykluczyć dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody spowodowanej przez zmiany klimatu bezpośrednio od podmiotów mających wpływ na te zmiany (tj. prowadzących instalacje wprowadzających do powietrza gazy cieplarniane).

W dotychczasowej praktyce tego rodzaju roszczenia jednakże nie wystąpiły. Wynika to zwłaszcza z faktu, iż dla skutecznego żądania naprawienia szkody Kodeks cywilny wymaga w szczególności wykazania szkody, osoby odpowiedzialnej za jej spowodowanie oraz związku przyczynowego między czyimś działaniem (lub zaniechaniem) a powstaniem konkretnej szkody.

W przypadku szkody spowodowanej na skutek zmian klimatu nie mamy do czynienia z bezpośrednim związkiem przyczynowym między działaniem osoby A oraz powstaniem szkody po stronie osoby B, lecz działanie osoby A powoduje, a raczej przyczynia się do zmian klimatu, w efekcie których osoba B ponosi szkodę.

W konsekwencji wykazanie, że konkretna i mierzalna szkoda osoby została spowodowana przez konkretny podmiot może być niezwykle trudne.

Na koniec spytam jeszcze o prognozy na przyszłość. Czy prawna odpowiedzialność za zmiany klimatu jest w zasięgu ręki?

Jak już wspomniałam, regulacje dotyczące szeroko pojętego przeciwdziałania zmianom klimatu są relatywnie nowe. W pewnym sensie mamy tu zresztą do czynienia ze swoistym paradoksem, bowiem w kwestii zmian klimatu, odwrotnie niż w większości innych przypadków, praktyka stosowania prawa niejednokrotnie nie nadąża za nowymi regulacjami.

Potrzeba więcej czasu, by z jednej strony upowszechniła się wiedza dotycząca postępujących zmian klimatu, a z drugiej strony by podmioty ponoszące konsekwencje tych zmian zdecydowały się na dochodzenie ochrony swoich praw.