Bociany na wokandzie, czyli NSA o zgłaszaniu szkody w środowisku
W wyroku z 8 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku nie prowadzi automatycznie do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej podjęcie działań naprawczych.
Wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 896/14
Każdy może zawiadomić o szkodzie w środowisku
Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, często nazywana potocznie ustawą szkodową, gwarantuje każdemu prawo do zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia taką szkodą. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska ma obowiązek przyjęcia takiego zgłoszenia.
Nie wystarczy jednak samo lakoniczne zawiadomienie o tym, że doszło do zanieczyszczenia wód, ziemi albo zniszczenia chronionych siedlisk lub gatunków. Przepisy precyzyjnie określają informacje i dokumenty, które ma zawierać zgłoszenie. Zgodnie z ustawą szkodową powinno ono zawierać dane identyfikujące zgłaszającego, wskazanie miejsca i czasu wystąpienia szkody, a także opis sytuacji faktycznej, która jego zdaniem potwierdza podane okoliczności. W miarę możliwości w zgłoszeniu powinna znaleźć się również dokumentacja potwierdzająca wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku oraz wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska. Jeżeli zaś zgłoszenie dotyczy szkody w powierzchni ziemi, to zgłaszający powinien, w miarę możliwości, wskazać nazwy substancji, które zanieczyściły glebę lub ziemię oraz wyniki badań laboratoryjnych.
Jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska uzna zgłoszenie za uzasadnione, to postanawia o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wydania rozstrzygnięć nakazujących podjęcie działań zapobiegawczych lub naprawczych.
Ten pozornie nieskomplikowany schemat postępowania budzi jednak wiele praktycznych wątpliwości. Dotyczą one przede wszystkim zakresu działań, które urzędnicy powinni podjąć z chwilą otrzymania zgłoszenia, zwłaszcza jeśli zgłoszenie jest lakoniczne i nie zawiera pełnej dokumentacji potwierdzającej okoliczności powstania bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku. Z taką sytuacją mamy do czynienia najczęściej. Pojawiają się zatem pytania, czy organ administracji publicznej winien działać z urzędu i aktywnie zmierzać do ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy, czy też – uznając dokumentację za niepełną – po prostu odmówić wszczęcia postępowania. Za pierwszą możliwością przemawia charakter postępowań administracyjnych, w których to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wydaje się, że również cel ustawy nakazywałby uznać, że organy administracji publicznej winny działać aktywnie w celu ustalenia okoliczności zdarzenia i osób odpowiedzialnych, a także w celu urzeczywistnienia zasady „zanieczyszczający płaci”. Z kolei fakt, że każdy może dokonać takiego zgłoszenia, a ustawodawca wymaga od takiej osoby przedstawienia okoliczności potwierdzających wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, nakazywałby uznać, że ciężar wykazania tych okoliczności spoczywa na zgłaszającym. Wreszcie dyrektywa 2004/35/WE, której postanowienia zostały wdrożone do polskiego porządku prawnego przepisami ustawy szkodowej, nie wymaga, aby każda osoba w każdym przypadku mogła skutecznie domagać się podejmowania działań przez organy ochrony środowiska.
Kluczową kwestią jest więc ustalenie roli urzędników w postępowaniu, o którym mowa w art. 24 ustawy szkodowej. Z zagadnieniem tym zmierzył się Naczelny Sąd Administracyjny w komentowanym orzeczeniu.
Kilkanaście martwych bocianów – zgłoszenie szkody w środowisku
Stowarzyszenie w piśmie skierowanym do regionalnego dyrektora ochrony środowiska zgłosiło wystąpienie szkody w środowisku w gatunku bociana białego (Ciconia ciconia), który objęty jest ochroną ścisłą, a ponadto wymaga ochrony czynnej. Według zgłaszającego do zdarzenia miało dojść na farmie wiatrowej, gdzie przy jednym z transformatorów znaleziono 17 martwych młodych osobników bociana białego, które najprawdopodobniej zginęły z powodu porażenia prądem.
Urzędnicy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska zapoznali się ze zgłoszeniem, a przede wszystkim z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącą realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 23 elektrowni wiatrowych. Urzędnicy przeanalizowali również opinię weterynarza, który dokonał oględzin martwych ptaków, a także podjęli próbę ustalenia liczebności populacji bociana białego na tamtejszym obszarze. Po zbadaniu powyższych informacji i dokumentów regionalny dyrektor stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy szkodowej. Ze względu jednak na brak danych o początkowej populacji bociana w miejscowości, w której doszło do zdarzenia, wskazano, że w tym przypadku nie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku, ale raczej z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku.
Urzędnicy ustalili, że operator urządzeń elektrycznych na terenie nieruchomości, na której znaleziono martwe bociany, podjął wymagane przepisami ustawy szkodowej prace zapobiegawcze: zmodernizował linie energetyczne i zamontował urządzenia, dzięki którym bociany nie mogły siadać na niebezpiecznej konstrukcji. Wobec powyższego regionalny dyrektor ochrony środowiska uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, a zatem decyzji nakazującej podmiotowi korzystającemu ze środowiska podjęcie prac zapobiegawczych lub naprawczych.
Stowarzyszenie nie zgodziło się z takim rozstrzygnięciem i wniosło zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Środek odwoławczy nie okazał się skuteczny – organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podkreślając, że śmierć kilkunastu osobników bociana białego wprawdzie może stanowić bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, lecz w tej sprawie taka szkoda nie została wyrządzona ze względu na stosunkowo małą skalę zjawiska (biorąc pod uwagę populację bociana w całym kraju i w tamtej części Polski). Ponadto negatywny skutek dla gatunku chronionego był spowodowany działalnością podejmowaną zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi
Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania wydano z naruszeniem prawa. Organy nie mogły bowiem w niniejszej sprawie odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, ale powinny ewentualnie rozważyć jego umorzenie zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem WSA w Warszawie postępowanie już się toczyło: urzędnicy określili strony postępowania, zapewnili im czynny udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wszystko to w opinii sądu świadczyło o tym, że postępowanie administracyjne zostało już wszczęte, w związku z czym bezzasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania.
Od tego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargi okazały się skuteczne. NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie.
Istota merytorycznej oceny zasadności zgłoszenia dokonanego w trybie art. 24 ustawy szkodowej
W uzasadnieniu komentowanego wyroku NSA podkreślił, że przepisy ustawy szkodowej o zgłoszeniu bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku stanowią lex specialis w stosunku do art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. NSA podkreślił, że w omawianym przypadku chwilą wszczęcia postępowania nie było więc otrzymanie zgłoszenia, ponieważ w tym momencie powstał jedynie obowiązek organu zbadania słuszności owego zgłoszenia i dopiero wówczas zadecydowania o ewentualnym wszczęciu postępowania. Przepisy ustawy szkodowej wprost bowiem określają, że organ administracji postanawia o wszczęciu postępowania, jeżeli uzna zgłoszenie za uzasadnione (art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej). Ustalenie tego stanowi element wstępnej, merytorycznej oceny zasadności zgłoszenia.
W komentowanym orzeczeniu NSA podzielił zatem stanowisko wyrażane przez ten sąd w przeszłości, np. w wyroku z 14 czerwca 2013 r. (II OSK 417/12). Wówczas również stwierdzono, że postępowanie, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, nie rozpoczyna się wtedy, gdy dany podmiot dokona zgłoszenia spełniającego wszelkie wymogi formalne, lecz dopiero gdy organ przyjmujący zgłoszenie zadecyduje o tym, że zgłoszenie jest uzasadnione.
Wprawdzie komentowane rozstrzygnięcie ma charakter bardzo formalny i dotyczy prawnego aspektu podejmowanych przez urzędników czynności, jednak orzeczenie NSA ma istotne znaczenie praktyczne. Wskazuje ono bowiem, że analiza otrzymanego zgłoszenia ma jedynie charakter wstępnej weryfikacji. Procedura zainicjowana zgłoszeniem nie ma na celu ustalenia osoby odpowiedzialnej i nałożenia na nią obowiązku podjęcia określonych działań naprawczych. Nie jest to zatem „klasyczne” postępowanie, w którym to na organach administracji spoczywa zasadniczy ciężar zbadania okoliczności sprawy. Dokonując lakonicznego zgłoszenia, trzeba liczyć się z tym, że regionalny dyrektor ochrony środowiska odmówi wszczęcia postępowania. Nawet jeżeli takie zgłoszenie dotyczy szkody, która rzeczywiście wystąpiła, nie będzie można w takiej sytuacji zarzucić urzędnikom, że nie wykazali aktywności w ustalaniu okoliczności zdarzenia. Najprościej ujmując, to na zgłaszającym spoczywa ciężar wykazania, że zgłoszenie jest uzasadnione, tj. doszło do wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.
Dlatego wszystkim, którzy w trosce o przyrodę i ochronę środowiska planują dokonać omawianego zgłoszenia, należy zalecać dołożenie szczególnej staranności. Późniejsze kwestionowanie odmowy wszczęcia postępowania w postępowaniach odwoławczych i przed sądami administracyjnymi będzie nieskuteczne, jeżeli już na samym początku zgłoszenie nie zawierało informacji wykazujących wystąpienie szkody lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpieniem.
Julia Dolna, Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
