Charakter prawny uprawnień do emisji dwutlenku węgla | Co do zasady

Jakkolwiek wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji funkcjonuje już od niemal 6 lat, kwestią budzącą nadal wątpliwości w doktrynie jest kwalifikacja prawna tzw. przydziałów emisji („emission allowances”) określonych w dyrektywie 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE („dyrektywa”).

Dokonująca implementacji przepisów dyrektywy ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji („ustawa”) posługuje się nieco inną terminologią niż dyrektywa. Pod pojęciem „uprawnienia do emisji” (jak już wspomniano, w dyrektywie mowa jest o „przydziałach emisji”) polski ustawodawca rozumie „uprawnienie do wprowadzania do powietrza w określonym czasie ekwiwalentu w przypadku gazów cieplarnianych lub 1 Mg jednej z pozostałych substancji” (art. 3 pkt 15 ustawy).

Wykładnia gramatyczna „uprawnienia do emisji” wydaje się sugerować, iż stanowi ono rodzaj prawa przysługującego posiadaczowi (w „Uwagach do ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji” z dnia 7 grudnia 2004 roku Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu zwróciło uwagę na nieokreśloność charakteru prawnego pojęcia „uprawnienie do emisji”). Warto jednak zauważyć, że terminologia użyta w innych niż angielska wersjach językowych dyrektywy sugeruje nieco odmienne rozumienie istoty „allowances”, stosownie do którego jednostki te stanowią kwoty emisyjne, które podlegają obrotowi wspólnotowemu. Tytułem przykładu, w wersji francuskiej i włoskiej użyto określenia „quota”, zaś w niemieckiej „Zertifikat”.

Z kolei wykładnia funkcjonalna pojęcia „uprawnienia do emisji” prowadzi do wniosku, że uprawnienia pełnią podobną funkcję jak klasyczne opłaty za korzystanie ze środowiska, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska („POŚ”), bowiem jedynie posiadanie odpowiedniej liczby uprawnień skutkuje zwolnieniem prowadzącego instalację z konieczności zapłaty kary (por. B. Draniewicz, „Przegląd wybranych instrumentów ochrony środowiska” [w:] „Prawo i Środowisko”, nr 4, 2005).

Oznacza to, że podobnie jak w przypadku opłat za korzystanie ze środowiska, wnoszonych „za odprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska w granicach posiadanych pozwoleń [na wprowadzanie gazów do powietrza]”(K. Gruszecki, „Opłaty za korzystanie ze środowiska w prawie ochrony środowiska”, Glosa, z. 7, 2003, s. 5), prowadzący instalację przedstawia organowi do umorzenia określoną liczbę uprawnień, w pewnym sensie „płacąc” w ten sposób za dokonaną emisję.

Zakreślona powyżej funkcja, jaką pełnią uprawnienia do emisji, wydaje się uzasadniać stwierdzenie, iż mają one przede wszystkim charakter administracyjnoprawny, ponieważ zwalniają podmioty dokonujące emisji gazów cieplarnianych do powietrza z publicznoprawnych obowiązków w stosunku do organów państwa.

Kwestia posiadania przez prowadzącego instalację „prawa” do dokonania określonej emisji gazów do powietrza została uregulowana POŚ, bowiem w świetle art. 220 POŚ wprowadzanie do powietrza gazów z instalacji wymaga pozwolenia. Pozwolenie to winno określać w szczególności wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, nie większą niż wynikająca z prawidłowej eksploatacji instalacji, dla poszczególnych wariantów funkcjonowania (art. 188 ust. 1 pkt 2 POŚ).

Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny posiadanie przez prowadzącego instalację pozwolenia emisyjnego „upoważnia”go do dokonywania określonego rodzaju emisji (tak m.in.: M. Górski [w:] „Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz”, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001). W konsekwencji prowadzący instalację dopiero po uzyskaniu pozwolenia może dokonywać emisji w granicach objętych tym pozwoleniem. Jednocześnie ustawa wyraźnie odwołuje się do przywołanej regulacji POŚ, wskazując, że roczna wielkość emisji wynikająca z liczby przyznanych dla instalacji uprawnień do emisji nie może być większa od wielkości dopuszczalnej emisji, określonej w pozwoleniu zintegrowanym albo emisyjnym (art. 23 ustawy).

Powyższa konstrukcja skłania z kolei do wniosku, iż o ile pozwolenie emisyjne ma charakter „prawa” do dokonania we wskazanym czasie określonej emisji, to „uprawnienie do emisji” faktycznie umożliwia prowadzącemu instalację korzystanie z tego prawa. Stanowi ono bowiem jednostkę służącą rozliczeniu się z emisji faktycznej, dokonanej w ramach posiadanego „prawa” do wprowadzania gazów do powietrza.

Niezależnie jednak od dotychczasowych rozważań należy zwrócić uwagę na wyrażony w dyrektywie wprost postulat zapewnienia maksymalnej elastyczności systemu handlu uprawnieniami do emisji w ramach Wspólnoty, tj. umożliwienia funkcjonowania wszystkich uczestników systemu w rynku uprawnień w sposób spójny i na konkurencyjnych zasadach. Postulat ten realizowany jest dzięki oparciu systemu na dwóch podstawowych założeniach.

Przede wszystkim podmioty prowadzące instalacje dokonujące emisji gazów cieplarnianych do powietrza zobowiązane są do rozliczania faktycznej wielkości emisji przy użyciu adekwatnej liczby uprawnień do emisji. Jednocześnie jednak w celu zapewnienia, by ograniczanie emisji gazów cieplarnianych do powietrza następowało w sposób efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo, w dyrektywie przewidziano możliwość handlu uprawnieniami, tj. możliwość ich zbywania przez podmioty posiadające nadwyżkę lub, odpowiednio, dokupywania uprawnień przez podmioty, które w przeciwnym wypadku byłyby zmuszone do zapłaty kary.

W rezultacie wydaje się, że jedną z przesłanek postulowanej w dyrektywie efektywności kosztowej jest przyznanie uprawnieniom do emisji waloru swoistych zbywalnych (i, co istotne, zastawialnych) praw majątkowych, przy jednoczesnym zachowaniu ich administracyjnoprawnego charakteru.