Decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym może stanowić rażące naruszenie prawa | Co do zasady

Co do zasady, tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego są niekonkurencyjne wobec siebie. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał jednak niedawno, że poważne wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r., II OSK 3365/14

Zagadnienia powstające na styku różnych trybów postępowania administracyjnego powodują problemy po stronie organów administracji i tym samym najczęściej znajdują zakończenie w sądach administracyjnych. W niedawnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygano jedno z takich zagadnień.

Zgodnie z tezą wydanego wyroku:

Z art. 149 par. 2 w związku z art. 151 par. 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi znaczące naruszenie prawa.

Na tej podstawie NSA uchylił wcześniejszy wyrok WSA i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Rozszyfrujmy zatem, skąd taki wniosek się pojawił.

Wznowienie postępowania administracyjnego

Wznowienie postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 145 i następnych ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), to jeden z tzw. trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego.

Pozostałymi trybami nadzwyczajnymi są postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (art. 154-155 k.p.a.) i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156-159 k.p.a.). Specyfiką tych postępowań jest to, że odnoszą się do sprawy już ostatecznie zakończonej (choć stwierdzenie nieważności może dotyczyć również decyzji nieostatecznych) i pozwalają w określony sposób i w przewidzianym do tego trybie decyzje te uchylać lub zmieniać, co inaczej jest niedozwolone (art. 16 § 1 k.p.a., który przewiduje zasadę trwałości decyzji administracyjnej, stanowi bowiem, że Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych).

Podstawy wznowienia

Aby można było wznowić postępowanie administracyjne, musi zostać spełniona jedna z przesłanek powołanych w art. 145 k.p.a., art. 145a k.p.a. albo art. 145b k.p.a. Przepisy te zawierają tzw. podstawy wznowienia i stanowią zamknięty katalog sytuacji.

Jedną z najczęstszych sytuacji jest ta określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie sytuacja, w której osoba będąca stroną w sprawie nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu (np. ze względu na wadliwe ustalenie przez organ administracji kręgu stron postępowania albo – mimo poprawnego ustalenia tego kręgu – ze względu na prowadzenie wadliwych doręczeń, przez co osoba formalnie zakwalifikowana jako strona faktycznie w postępowaniu nie mogła uczestniczyć). Taka też była podstawa wznowienia w omawianej sprawie.

Zaistnienie takiej sytuacji powoduje, że postępowanie w sprawie należy wznowić (w przypadku powołanej przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. potrzebny jest także wniosek pochodzący od pominiętej strony; przy innych podstawach wznowienie jest możliwe także z urzędu) i sprawę rozpoznać na nowo.

Rozpoznanie sprawy w postępowaniu wznowieniowym

Sprawa we wznowionym postępowaniu powinna zostać rozpatrzona w całości merytorycznie – właśnie brak tego działania został zakwestionowany przez NSA, tym bardziej wobec przeciwnego poglądu WSA w tym zakresie.

Oznacza to, że w postępowaniu wznowieniowym rozpatruje się ponownie już zakończoną ostatecznie sprawę i rozstrzyga się ją ponownie. Rozstrzygnięcia takie zasadniczo mogą być dwa:

• organ administracji może dojść do wniosku, że – pomimo okoliczności skutkujących wznowieniem postępowania – pierwotna decyzja była właściwa,
• organ administracji może uznać, że pierwotna decyzja była niewłaściwa; w takim przypadku uchyla dotychczasową decyzję i rozstrzyga sprawę na nowo.

Te możliwości wskazuje – powołany przez NSA w tezie orzeczenia – art. 151 § 1 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa

NSA wskazał, że wyłącznie powierzchowne rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowaniu jest działaniem błędnym, a takiego właśnie działania oczekiwał od organów administracji WSA. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu komentowanego wyroku:

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem postępowania we wznowionej sprawie – po ustaleniu, że zapadła decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. – jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. (…) Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (…). Błędnie ograniczając postępowanie wznowieniowe jedynie do podstaw wznowienia, Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny legalności sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organy.

Z tego też powodu NSA sformułował następujący fragment uzasadnienia, stanowiący tezę wyroku:

Z art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi znaczące naruszenie prawa.

Choć nie pada tu sformułowanie, że decyzja taka będzie podlegać stwierdzeniu nieważności, to jednak pojęcie rażącego naruszenia prawa w k.p.a. odnosi się wyłącznie do podstawy stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym wyrok NSA przypomina, że nie jest wykluczone, aby decyzja wydana w jednym postępowaniu nadzwyczajnym (tu: w postępowaniu wznowieniowym) była następnie przedmiotem kolejnego postępowania nadzwyczajnego (tu: w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), co powoduje, że tryby te – jakkolwiek niekonkurencyjne w stosunku do podstaw zastosowania – mogą się w sprawach administracyjnych uzupełniać lub występować na różnych etapach.

dr Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy