Koniec procedury przenoszenia praw i obowiązków z pozwoleń emisyjnych? | Co do zasady

Sejm uchwalił nowelizację ustawy Prawo ochrony środowiska, eliminującą administracyjną procedurę „przenoszenia” pozwoleń. Po jej wejściu w życie nabywca instalacji z mocy prawa przejmie prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń jej dotyczących.

Podczas ostatniego posiedzenia Sejm uchwalił ustawę z 10 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Ustawa została skierowana do Senatu. Celem nowelizacji jest przede wszystkim wdrożenie postanowień dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych oraz istotna modyfikacja zasad odpowiedzialności za szkody w powierzchni ziemi. Ponadto jedną z istotnych zmian wprowadzonych przez ustawodawcę w omawianej nowelizacji jest modyfikacja zasad przejścia praw i obowiązków z udzielonych pozwoleń na nabywcę instalacji.

Pozwolenia regulujące zasady eksploatacji instalacji i jej wpływ na środowisko są decyzjami administracyjnymi. Takie rozstrzygnięcia są przejawem władczego działania organów administracji publicznej, a zatem ani nabywca, ani zbywca nie mogą swobodnie decydować o ich losie, np. w umowie sprzedaży przedsiębiorstwa lub składników majątkowych składających się na określoną instalację. To zaś oznacza, że jeżeli przepisy nie przewidują przejścia praw i obowiązków z pozwoleń na nabywcę instalacji, podmiot ten będzie zobowiązany uzyskać te pozwolenia na nowo.

Takie rozwiązanie nie jest jednak pożądane. Z reguły bowiem nabywca zakładu przemysłowego lub określonej instalacji będzie kontynuował działalność prowadzoną przez poprzednika, a zatem sam fakt przejścia tytułu prawnego do instalacji w żaden sposób nie wpływa na jej funkcjonowanie. Realizowanie długotrwałej i skomplikowanej procedury uzyskania nowego pozwolenia jest zatem bezcelowe.

Powyższe niedogodności skłoniły ustawodawcę do wprowadzenia rozwiązań umożliwiających „przeniesienie” pozwoleń na inny podmiot. Zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji. Przepis ten dotyczy pozwoleń emisyjnych, tj. pozwolenia zintegrowanego, pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Jeżeli planowana przez strony transakcja polega na nabyciu składników majątkowych składających się na instalację, jej finalizacja powinna zostać poprzedzona przeprowadzeniem procedury przeniesienia na przyszłego nabywcę instalacji praw i obowiązków wynikających z pozwoleń. Przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń następuje w drodze decyzji administracyjnoprawnej, która wywołuje skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części. Dlatego, wbrew nazwie, decyzja przenosząca nie pozbawia dotychczasowego adresata uprawnień z niej wynikających. Skutek w postaci przeniesienia jest zawieszony i następuje dopiero z momentem nabycia tytułu prawnego do instalacji. Konstruując taką koncepcję, ustawodawca zapobiegł negatywnym konsekwencjom, na które byłby narażony zbywca w sytuacji braku decyzji w okresie między wydaniem decyzji przenoszącej a przejściem tytułu prawnego do instalacji. W rezultacie, w okresie między wydaniem decyzji przenoszącej a faktycznym uzyskaniem tytułu prawnego do przedsiębiorstwa przez jego nabywcę, dotychczasowy prowadzący będzie mógł korzystać z instalacji.

Decyzja w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących instalacji wygasa po upływie roku od daty jej wydania, jeżeli wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części.

Procedura przeniesienia praw i obowiązków z pozwoleń powinna zostać przeprowadzona w całości przed datą finalizacji transakcji, rozumianą jako data przejścia tytułu prawnego do instalacji na nabywcę. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie wygasa, jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, chyba że dokonano przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia w opisanym wyżej trybie. Skutek ten następuje z chwilą wystąpienia okoliczności powodujących wygaśnięcie pozwolenia, natomiast organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza w odrębnej decyzji, że określony akt administracyjny wygasł.

Omawianą nowelizacją prawodawca wykonał kolejny krok w celu uproszczenia formalności transakcyjnych. W myśl zmienionego nowelizacją art. 189 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Jednocześnie uchwalony tekst nowelizacji przewiduje, że osoba ta ma obowiązek wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację.

Proponowane zmiany polegają na automatycznym (z mocy prawa) przejściu praw i obowiązków na podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część. Konsekwencją tego rozwiązania jest usunięcie przepisów regulujących procedurę przenoszenia pozwoleń emisyjnych regulowanych ustawą – Prawo ochrony środowiska. Przeprowadzenie takiej procedury nie będzie już konieczne.

O planowanych zmianach pisaliśmy już wcześniej, oceniając krytycznie zaproponowaną przez ustawodawcę konstrukcję. Mimo że uchwalona zmiana przepisu różni się od komentowanego wtedy projektu ustawy, to nie zostały usunięte wszystkie wątpliwości.

Wprowadzane przez ustawodawcę uproszczenie jest w istocie korzystne dla uczestników transakcji, w szczególności tych realizowanych w bardzo krótkim czasie. Konieczność przeprowadzenia kompletnej procedury „przenoszenia pozwoleń” przed sfinalizowaniem transakcji oznaczała bowiem w wielu przypadkach kilkutygodniowe lub nawet kilkumiesięczne opóźnienie. Zamknięcie transakcji mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji przenoszących.

Można jednak zauważyć, że nowe rozwiązanie prawne stanowi istotny wyłom w prawnej konstrukcji stosunku administracyjnoprawnego. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej mają co do zasady charakter władczy, określając jednostronnie uprawnienia i obowiązki danego podmiotu. Możliwość zmiany podmiotu, którego dotyczą obowiązki określone w decyzji, bez ingerencji organu administracji, pozbawia te ostatnie kontroli nad realizowaniem obowiązków wynikających z pozwoleń. Jeżeli przedsiębiorca nie dopełni obowiązku złożenia wniosku o zmianę pozwoleń (a złożenie takiego wniosku nie jest przesłanką skuteczności przejścia praw i obowiązków), organy administracji nie będą miały wiedzy co do tego, kto jest w danej chwili operatorem instalacji i adresatem pozwolenia, a zatem na kim spoczywają wynikające z pozwolenia obowiązki.

Można oczekiwać, że kolejna trudność będzie wiązać się z sytuacją, w której dany podmiot stał się prowadzącym oznaczoną część instalacji. Niemożliwe będzie bowiem wtedy ustalenie losów pozwolenia. Pojawi się zatem pytanie, czy w takiej sytuacji nastąpi „rozszczepienie” pozwolenia na dwa podmioty, tj. „przejście pozwolenia w części” na nabywcę części instalacji. Wątpliwości tych nie sposób rozstrzygnąć. Wydaje się, że zagadnienie to zostanie zapewne rozstrzygnięte dopiero w orzecznictwie.

We wszystkich innych sytuacjach nowe przepisy stanowić będą istotne ułatwienie procesów transakcyjnych. W przypadku łączenia spółek, tak jak obecnie, prawa i obowiązki z pozwoleń emisyjnych przejdą z mocy prawa na spółkę nowo zawiązaną lub spółkę przejmującą. Jeżeli transakcja będzie polegała na nabyciu określonych składników majątkowych, to od chwili wejścia w życie nowelizacji nie będzie już konieczne przeprowadzenie procedury przeniesienia praw i obowiązków. Nabywca składników majątkowych przejmie je niejako automatycznie, pod warunkiem że przedmiotem transakcji będzie instalacja lub jej oznaczona część.

Dominik Wałkowski, praktyka transakcyjna i praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Zobacz także D. Wałkowski, Badanie prawne a audyt środowiskowy w: Prawo ochrony środowiska w transakcjach fuzji i przejęć oraz nabycia nieruchomości, pod redakcją D. Wałkowskiego i I. Zielińskiej-Barłożek, Warszawa 2014, s. 372 i n.