Nowe oblicze opłat drogowych | Co do zasady

W ciągu najbliższych kilku miesięcy może powstać w Polsce otoczenie prawne dla świadczenia nowych rodzajów usług związanych z pobieraniem i rozliczaniem opłat za korzystanie z dróg.

W Polsce trwają intensywne prace nad stworzeniem nowego powszechnego systemu poboru opłat za korzystanie z płatnych odcinków dróg. Niezależnie od tego Polska przygotowuje się właśnie do wprowadzenia przepisów, które umożliwią stworzenie ogólnoeuropejskiego elektronicznego systemu poboru opłat za korzystanie z dróg (EETS). W ciągu najbliższych kilku miesięcy może więc powstać w Polsce otoczenie prawne dla świadczenia nowych rodzajów usług związanych z pobieraniem i rozliczaniem opłat za korzystanie z dróg. To bardzo dobra wiadomość dla każdego kierowcy, poruszanie się po płatnych odcinkach dróg może stać się bowiem o wiele prostsze. Również przedsiębiorcy powinni bliżej przyjrzeć się nowym przepisom, ponieważ implementacja EETS to szansa na pozyskanie ciekawych zleceń związanych z tworzeniem infrastruktury systemu.

Prace nad stworzeniem nowego powszechnego elektronicznego systemu poboru opłat za przejazdy płatnymi odcinkami dróg zostały spowodowane niewydolnością systemu opartego na tradycyjnym sposobie pobierania opłat. Z kolei podstawę do stworzenia systemu europejskiej usługi opłaty elektronicznej („EETS”) stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie. Dyrektywa ma już wprawdzie ponad 10 lat, jednak stworzenie EETS stało się możliwe w praktyce dopiero po wydaniu przez Komisję Europejską decyzji z dnia 6 października 2009 r. w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych („decyzja EETS”). Nowy powszechny system elektronicznego poboru opłat oraz system EETS to formalnie niezależne od siebie inicjatywy. W praktyce jednak nowy system poboru opłat będzie zapewne częścią systemu EETS, w związku z tym mają one wiele elementów wspólnych.

Podstawowym celem EETS jest stworzenie uniwersalnego, elektronicznego systemu poboru opłat za przejazdy płatnymi odcinkami dróg w Unii Europejskiej. System ten nie zakłada stworzenia nowego, jednego paneuropejskiego systemu poboru opłat. Zakłada on jedynie stworzenie rozwiązania, które umożliwi integrację wielu systemów funkcjonujących niezależnie w poszczególnych państwach członkowskich. W tym sensie EETS jest niezależny od systemów poboru opłat istniejących w poszczególnych państwach członkowskich. Z perspektywy kierowcy EETS docelowo będzie bardzo atrakcyjny, ponieważ bez względu na to, w jakim kraju Unii Europejskiej kierowca korzysta z płatnych odcinków drogi i czy operatorem tej drogi jest podmiot publiczny czy prywatny, kierowca będzie zobowiązany uiszczać opłatę jednemu podmiotowi, z którym zawarł umowę dotyczącą EETS. Sama opłata będzie natomiast naliczana zgodnie z zasadami i stawkami określonymi przez poszczególnych operatorów dróg (EETS nie przewiduje zatem wprowadzenia ujednoliconej w całej Unii Europejskiej stawki za korzystanie z dróg).

Stworzenie EETS jest dużym wyzwaniem technicznym oraz prawnym. W 2012 r. w 12 państwach członkowskich obowiązywał system opłat za przejazdy samochodami prywatnymi, a w 22 państwach członkowskich system opłat dla pojazdów ciężarowych. Systemy te funkcjonują w oparciu o różne systemy technologiczne. W wielu przypadkach pobór opłat nadal nie odbywa się w sposób zautomatyzowany. Ujednolicenie tak różnorodnych systemów stanowi więc duże wyzwanie. Jest ono tym bardziej skomplikowane, że system elektronicznych opłat może być docelowo oparty na bardzo różnych rozwiązaniach technologicznych. Wspomniana powyżej dyrektywa wprowadza wprawdzie określone ograniczenia technologiczne, nadal jednak dopuszcza stosowanie różnych rozwiązań technicznych (pozycjonowanie satelitarne, rozwiązania oparte na łączności ruchomej w standardzie GSM-GPRS oraz rozwiązania oparte na technologii mikrofalowej 5,8 GHz). Zgodnie z art. 2 dyrektywy nowe systemy elektronicznego poboru opłat, wprowadzane w państwach członkowskich po 1 stycznia 2007 r. oraz wymagające instalacji urządzeń pokładowych, powinny być oparte na jednej z powyższych technologii przewidzianych przez dyrektywę. Dotyczy to zatem również nowego polskiego systemu poboru opłat, którego koncepcja jest w tej chwili opracowywana (na tym etapie przewiduje się oparcie tego systemu na technologii mikrofalowej 5,8 GHz oraz urządzeniach pokładowych). Warto w tym kontekście zaznaczyć, że obowiązujący już w tej chwili w Polsce system opłat elektronicznych viaTOLL jest zgodny z wymogami przewidzianymi przez dyrektywę (jest oparty na technologii mikrofalowej 5,8 GHz i wymaga posiadania odpowiednich urządzeń pokładowych). Jego zastosowanie jest jednak nadal ograniczone zarówno geograficznie, jak i podmiotowo (obejmuje w praktyce tylko pojazdy o masie pow. 3,5 t).

Z prawnego punktu widzenia EETS wiąże się z koniecznością stworzenia sieci powiązań kontraktowych, które umożliwią sprawną realizację płatności za przejazdy, nie kreując jednocześnie nadmiernych utrudnień dla kierowców. Przewidziana w dyrektywie oraz w decyzji EETS struktura prawna dla EETS zakłada, że kierowcy będą zawierać umowy o dostęp do systemu EETS z podmiotami określonymi jako dostawcy EETS. Na podstawie tej umowy kierowca będzie mógł korzystać ze wszystkich płatnych dróg uczestniczących w systemie EETS, bez względu na to, w jakim państwie członkowskim się znajdują (docelowo mają w nim uczestniczyć wszystkie płatne drogi, w których wykorzystuje się elektroniczny system poboru opłat). Naliczanie opłat za przejazdy odbywa się elektronicznie, natomiast ich rozliczenie następuje pomiędzy kierowcą a dostawcą EETS, z którym kierowca zawarł umowę o dostęp do systemu EETS. Nie ma więc potrzeby rozliczania przejazdów indywidualnie z każdym operatorem płatnej drogi. Za prawidłowe rozliczenie z operatorami odpowiada już wyłącznie dostawca EETS. To niewątpliwie duże ułatwienie dla kierowców i podstawowa korzyść płynąca z EETS.

Technologia zastosowana w systemie EETS służy przede wszystkim do rejestracji przejazdów oraz automatycznego obliczania opłaty za przejazd. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast organizacja sposobu zapłaty. Zarówno dyrektywa, jak i decyzja EETS pozostawiają dostawcom EETS dowolność w zakresie ustalania zasad dokonywania zapłaty. System może być zorganizowany zarówno na zasadzie pre-paid, jak i post-paid. Można sobie również wyobrazić rozwiązania przewidujące dokonywanie płatności z wykorzystaniem technologii NFC instalowanej w smartfonach oraz urządzeń pokładowych służących do ewidencjonowania przejazdów. Rozwiązania takie sugeruje m.in. wydane w grudniu 2014 r. opracowanie Parlamentu Europejskiego na temat barier rozwoju EETS w Europie (do pobrania ze strony Parlamentu Europejskiego).

W Polsce toczą się w tej chwili zaawansowane prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, którego celem jest wdrożenie w Polsce postanowień dyrektywy oraz decyzji EETS. Trudno na tym etapie przewidzieć, jaki będzie ostateczny kształt regulacji, zwłaszcza że w toku prac legislacyjnych zidentyfikowano przynajmniej jedną kontrowersję, bardzo istotną z perspektywy funkcjonowania przyszłego systemu. Pomiędzy poszczególnymi organami administracji zaangażowanymi w proces legislacyjny powstał spór dotyczący tego, czy na podstawie decyzji EETS dostawca EETS ponosi względem operatora płatnej drogi odpowiedzialność za zapłatę opłat przez użytkownika. Innymi słowy chodzi o to, czy dostawca EETS będzie odpowiedzialny za zapłatę opłaty za przejazd, nawet jeśli sam nie otrzyma jej od użytkownika. Powstały spór dowodzi, że decyzja EETS nie jest w tym zakresie jednoznaczna. Ostateczny wybór interpretacji decyzji EETS może mieć fundamentalne znaczenie dla przyszłości EETS. Jest bowiem oczywiste, że nałożenie na dostawcę EETS odpowiedzialności o charakterze gwarancyjnym będzie miało zasadniczy wpływ na kształt umów z użytkownikami, a przez to na atrakcyjność usługi EETS. W najgorszym wypadku nałożenie takiej odpowiedzialności może wręcz spowodować brak zainteresowania świadczeniem usług w charakterze dostawcy EETS.

Abstrahując od powyższych wątpliwości, można przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, że wprowadzenie w Polsce przepisów umożliwiających świadczenie usług EETS w połączeniu z trwającymi pracami nad stworzeniem nowego systemu poboru opłat za korzystanie dróg w Polsce przyczyni się do powstania nowego i atrakcyjnego rynku usług zarówno dla dostawców odpowiednich urządzeń niezbędnych do świadczenia usługi poboru opłat (przede wszystkim urządzeń pokładowych oraz urządzeń wymagających zainstalowania w pasie drogowym), jak i dostawców usług rozliczeniowych.

Krzysztof Wojdyło, praktyka prawa nowych technologii i praktyka usług płatniczych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Artykuł jest częścią biuletynu praktyki prawa nowych technologii, luty 2015