Nowelizacja k.p.a. a decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach | Co do zasady

O nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, która wejdzie w życie 11 kwietnia 2011 roku, pisaliśmy już na Portalu Procesowym. Dziś chcielibyśmy zwrócić uwagę na przewidywane konsekwencje zmian dla postępowań związanych z oceną oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko.

Nowelizacja wprowadza między innymi możliwość uzupełnienia lub sprostowania z urzędu wydanej decyzji co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tym zakresie. Teraz takie uzupełnienie możliwe jest wyłącznie na wniosek strony złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Po 11 kwietnia organ będzie mógł uzupełnić decyzję z urzędu, w takim samym terminie.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności wydawana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, jest na ogół obszernym i skomplikowanym aktem administracyjnym, a treść rozstrzygnięcia jest zdeterminowana szczegółowymi wymogami określonymi w ustawie. W takich procedurach trudno ustrzec się omyłek. Nierzadko się zatem zdarza, że na skutek błędu popełnionego przez urzędników treść decyzji jest wadliwa, a wady te można skorygować w drodze uzupełnienia lub sprostowania decyzji – i to tylko pod warunkiem, że omyłki zostaną odpowiednio wcześnie zauważone. Należy również pamiętać, że przewidziana w Kodeksie postępowania administracyjnego możliwość uzupełnienia decyzji nie dotyczy jej wszelkich elementów. Nie obejmuje np. uzasadnienia, a praktyka wskazuje, że wiele odwołań lub skarg do sądów administracyjnych dotyczy właśnie nieprawidłowości w zakresie sporządzenia uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ze względu na obecne w k.p.a. odesłanie możliwe będzie również uzupełnienie z urzędu wydawanych w toku postępowania postanowień, np. regionalnego dyrektora ochrony środowiska czy organu inspekcji sanitarnej. To istotna zmiana, gdyż na postanowienia te często nie przysługuje zażalenie, a więc podlegają one zaskarżeniu dopiero w odwołaniu od wydanej na końcu postępowania decyzji. W przypadku skomplikowanych postępowań prowadzi to do utrwalenia zawartych w tych postanowieniach wad aż do etapu postępowania odwoławczego.

Należy mieć jednak nadzieję, że instrument ten nie będzie nadużywany, także z tego względu, że uzupełnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może nastąpić w odniesieniu do istotnych wad decyzji. Może on też powodować pewne komplikacje natury technicznej. Należy bowiem uznać, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach będzie musiał podać do publicznej wiadomości informację nie tylko o wydaniu decyzji, lecz również o jej uzupełnieniu. Powinno to nastąpić w sposób określony w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. przez udostępnienie takiej informacji w urzędowym biuletynie informacji publicznej (BIP-ie), w siedzibie organu i w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Ponadto uzupełnienie decyzji, które zgodnie z nowelizacją ma przybrać formę postanowienia, skutkuje również przedłużeniem terminu do wniesienia odwołania (lub skargi do sądu administracyjnego). Termin do wniesienia środka zaskarżenia przez stronę biegnie bowiem od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie uzupełnienia decyzji, a zatem termin wskazany w pierwotnej decyzji nie ma już zastosowania.

Kolejną istotną modyfikacją jest zmiana rodzaju dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Od kwietnia organ odwoławczy będzie mógł podjąć decyzję kasacyjną, czyli uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Obecnie przesłanka wydania decyzji kasacyjnej jest sformułowana inaczej: organ może wydać taką decyzję, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W postępowaniach odwoławczych od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niemalże regułą jest uchylanie decyzji i przekazywanie spraw do ponownego rozpatrzenia. Organy odwoławcze, mimo krytyki, nadużywają tego instrumentu. Przedłuża to czas trwania postępowania, gdyż sprawa wraca do organu I instancji, a ten wydaje nową decyzję, która może zostać ponownie zaskarżona.

W uzasadnieniu projektu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, że zmiana ogranicza możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej „do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego”. Wydaje się jednak, że w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zmiana ta – na pozór znacząca – nie będzie miała większego wpływu na przebieg postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności jest bowiem bardzo istotnym uchybieniem proceduralnym, którego organy administracji pragną uniknąć. Można się zatem spodziewać, że tak jak dotychczas „bezpieczniejszym” rozwiązaniem będzie uchylenie decyzji w całości, co pozwoli uniknąć zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Po zmianie przepisów konieczne będzie ponowne ukształtowanie poglądów doktryny i stabilnej linii orzeczniczej w tym zakresie, co również może sprawić problemy w początkowym okresie po wejściu w życie nowelizacji.

Uczestnicy postępowań dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z pewnością będą też korzystać z wprowadzonej nowelizacją możliwości wniesienia zażalenia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, w której postępowanie prowadzone jest przewlekle. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja ta jest bardzo częsta w opisywanych postępowaniach, stąd można oczekiwać zintensyfikowania się stosowania takich instrumentów, włącznie ze skargą do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania.