NSA o poszukiwaniu sprawcy historycznego zanieczyszczenia nieruchomości
Skomplikowane przepisy o przejęciu przez nabywcę nieruchomości obowiązku usunięcia spowodowanego w przeszłości zanieczyszczenia z reguły umożliwiają tylko sprzedającemu uwolnienie się od tej odpowiedzialności.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2013 roku (II OSK 976/12)
W trakcie negocjacji warunków transakcji, których przedmiotem są nieruchomości, ryzyko występowania zanieczyszczenia i przejęcia przez kupującego związanych z tym obowiązków stanowi częsty problem praktyczny. Przed transakcją warto zatem zapoznać się z dostępnymi możliwościami uwolnienia się od takiej odpowiedzialności, na które nowe światło rzuca komentowany wyrok NSA. Wprawdzie rozstrzygnięcie to wydaje się nie budzić większych wątpliwości, jednak warto zwrócić na nie uwagę, gdyż zarówno organy administracji dwóch instancji, jak i wojewódzki sąd administracyjny wyrażały zupełnie inny pogląd.
W sprawie będącej przedmiotem rozważań w komentowanym wyroku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie nałożył na Gminę Miasta Szczecin obowiązek przywrócenia powierzchni ziemi (środowiska gruntowego) do stanu zgodnego ze standardami jakości gleby. Zobowiązany wniósł odwołanie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który jednak utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Gmina zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który skargę oddalił. Niekorzystny dla skarżącej wyrok WSA został jednak uchylony cytowanym orzeczeniem NSA.
Aby zrozumieć istotę rozstrzygnięcia NSA, konieczne jest krótkie przedstawienie zasad odpowiedzialności za historyczne zanieczyszczenie gleby lub ziemi.
Zasady odpowiedzialności za historyczne zanieczyszczenie gleby lub ziemi
Zgodnie z ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie do wyrządzonych przed 30 kwietnia 2007 roku szkód w środowisku polegających na zanieczyszczeniu gleby lub ziemi stosuje się wcześniej obowiązujące przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, z tym że właściwym organem jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. W myśl tych zaś przepisów wynikający z mocy prawa obowiązek przywrócenia gleby lub ziemi do stanu wymaganego standardami jakości (rekultywacja) spoczywa na podmiocie, którego ustawa określa mianem „władającego powierzchnią ziemi”. Pod pojęciem tym z reguły rozumie się właściciela nieruchomości albo jej użytkownika wieczystego. Wynikająca z tych przepisów zasada przesądza zatem o tym, że nie zawsze sprawca zanieczyszczeń będzie odpowiedzialny za ich usunięcie. To zaś wiąże się z dwoma podstawowymi konsekwencjami. Po pierwsze, kupujący zanieczyszczoną nieruchomość może również „nabyć” obowiązek jej rekultywacji, gdyż po sfinalizowaniu transakcji stanie się władającym powierzchnią ziemi. Po drugie, właściciel nieruchomości może ponosić odpowiedzialność, nawet jeżeli zanieczyszczenia dokonała osoba trzecia.
To niekorzystne rozwiązanie prawne jest w pewien sposób niwelowane możliwością uwolnienia się od odpowiedzialności poprzez wskazanie sprawcy szkody. W praktyce rzadko wspomina się o tej możliwości, gdyż ustawodawca mocno ją ograniczył, wprowadzając pewne dodatkowe obostrzenia. Przede wszystkim ustawa wymaga wskazania konkretnego sprawcy zanieczyszczenia. Nie wystarczy zatem wykazać, że władający powierzchnią ziemi ponad wszelką wątpliwość nie jest sprawcą zanieczyszczenia. Na tym jednak zobowiązany nie może poprzestać. Przepisy wymagają ponadto, aby zanieczyszczenie dokonane przez wskazanego sprawcę zostało wyrządzone po tym, jak zobowiązany nabył nieruchomość. Innymi słowy, jeżeli już w chwili nabycia nieruchomość była zanieczyszczona, to opisana wyżej możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności nie będzie mogła zostać zastosowana.
Dlatego, o czym rzadko się pamięta, w ramach transakcji warto jest sprawdzić (i to jeszcze zanim dojdzie do przejścia tytułu prawnego do zanieczyszczonej nieruchomości), czy sprzedający ma szansę uwolnić się od odpowiedzialności. W wyniku realizacji transakcji szansa ta zostanie bowiem bezpowrotnie utracona.
Upadłość sprawcy zanieczyszczenia
W sprawie, w której zapadł komentowany wyrok, obowiązek przywrócenia powierzchni ziemi do stanu zgodnego ze standardami jakości został nałożony na gminę jako podmiot władający powierzchnią ziemi. Gminie udało się jednak wykazać obie przesłanki uwalniające ją od odpowiedzialności – zanieczyszczenie zostało spowodowane przez inny podmiot w czasie, gdy gmina była właścicielem nieruchomości.
Ta argumentacja okazała się jednak nieskuteczna, gdyż wcześniej ogłoszono upadłość spółki będącej sprawcą szkody. Syndyk masy upadłości sprzedał zorganizowaną część przedsiębiorstwa upadłego i spółka ta została następnie wykreślona z rejestru przedsiębiorców KRS. To zaś oznaczało, że wobec sprawcy zanieczyszczenia nie można było wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji. W takich przypadkach, zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska, obowiązek rekultywacji powinien spoczywać na regionalnym dyrektorze ochrony środowiska.
Dyrektor uznał jednak (a jego pogląd poparł WSA), że nałożenie obowiązku rekultywacji na regionalnego dyrektora ochrony środowiska ma zastosowanie tylko wtedy, gdy już doszło do wydania wobec sprawcy aktu nakładającego obowiązek rekultywacji, jednakże z pewnych przyczyn nie można tego obowiązku wyegzekwować. Ponieważ na rzeczywistego sprawcę zanieczyszczeń nie nałożono obowiązku rekultywacji, a podmiot ten przestał istnieć, rekultywacji powinna dokonać gmina.
NSA uznał, że takie podejście jest nieprawidłowe. W analizowanej sprawie oczywiste było, że wobec wykreślenia sprawcy z rejestru przedsiębiorców nie można było wszcząć i prowadzić wobec niego egzekucji obowiązku rekultywacji. Zdaniem NSA utrata zdolności prawnej podmiotu zobowiązanego do rekultywacji może nastąpić przed wydaniem aktu administracyjnego nakładającego ten obowiązek. W rezultacie NSA stwierdził, że w analizowanej sprawie obowiązek rekultywacji powinien być nałożony na regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Komentowane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się ułatwiać wskazywanie sprawcy w celu uwolnienia się od odpowiedzialności. Takiemu uwolnieniu nie stoi bowiem na przeszkodzie okoliczność, że wskazany przez zobowiązanego sprawca zanieczyszczenia od wielu lat nie istnieje.
Dominik Wałkowski, Zespół Prawa Ochrony Środowiska oraz Grupa Transakcyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy
