O kwestionowaniu raportu środowiskowego słów kilka | Co do zasady

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest kluczowym dowodem w postępowaniu obejmującym ocenę oddziaływania na środowisko. Rozstrzygnięcie zatem, czy i w jaki sposób można kwestionować zawarte w nim ustalenia, ma duże znaczenie praktyczne.

Wyrok NSA z 5 marca 2015 r. (II OSK 1858/13, CBOSA); wyrok NSA z 20 marca 2014 r. (II OSK 2564/12, CBOSA)

Nie będzie dużą przesadą stwierdzenie, że w przypadku przedsięwzięć budzących duży opór społeczny powszechne jest podważanie ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Krytyczne uwagi pod kątem raportu wyrażają pozostałe strony postępowania, uczestniczące w postępowaniu organizacje ekologiczne, przedstawiciele lokalnej społeczności, a także opiniujące i uzgadniające organy administracji. Do formułowania takich uwag zachęca już samo założenie leżące u podstaw postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym raport przygotowuje inwestor, a dokładniej osoby, którym to zadanie zostało powierzone przez inwestora. To zaś przesądza o tym, że raport może być nieobiektywny. Nierzadkie są zatem przypadki nieprawidłowego przedstawienia w raporcie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, pomijania niektórych oddziaływań, ukrywania niewygodnych faktów i eksponowania jedynie tych korzystnych dla inwestora.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania proceduralne, warto zastanowić się, w jaki sposób ustalenia raportu mogą być skutecznie i zgodnie z prawem podważane. Czy wystarczy samo wyrażenie poglądu, że ustalenia raportu mijają się z prawdą? A może to na kwestionującym treść raportu spoczywa ciężar wykazania – udowodnienia, że wpływ planowanej inwestycji na środowisko jest inny, niż przedstawiają to autorzy raportu? I wreszcie, jaka jest rola organu administracji prowadzącego postępowanie? Czy powinien wszechstronnie weryfikować wszystkie ustalenia, czy też ma zakładać, że treści zawarte w raporcie są prawdziwe?

Na te wszystkie pytania trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Potwierdza to bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, liczne poglądy doktryny oraz codzienne problemy i wątpliwości pojawiające się w praktyce urzędniczej. Nie sposób przeanalizować tych wszystkich zagadnień w jednym artykule, dlatego poniżej omówiono jedynie jedną z tych spornych kwestii, dotyczącą tego, czy kwestionowanie ustaleń raportu wymaga przedstawienia dowodów wykazujących nieprawdziwość ustaleń w nim zawartych. Niedawne rozstrzygnięcia sądów mogłyby sugerować, że istnieje w tym zakresie poważna sprzeczność poglądów nawet w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Dowody na poparcie zastrzeżeń do raportu

Uzasadniając wyrok z 20 marca 2014 r. (II OSK 2564/12, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu”. Sąd powtórzył swój wcześniejszy pogląd wyrażony już wcześniej w wyroku z 18 marca 2009 r. (II OSK 383/08). Z kolei w wyroku z 5 marca 2015 r. (II OSK 1858/13, CBOSA) NSA stwierdził: „nie ma formalnych rygorów dotyczących kwestionowania ustaleń raportu. W szczególności z żadnego przepisu k.p.a. nie wynika obowiązek przedstawienia przez stronę konkretnego dowodu w postaci np. opinii eksperta, celem podważenia raportu. Strona może więc zgłaszać zastrzeżenia i uwagi do raportu w każdej formie, natomiast rzeczą organu administracji jest ich rozpatrzenie w świetle całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie”.

Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) zobowiązuje urzędników do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że jest to konieczne nawet wtedy, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych. Sformułowanie zatem zastrzeżeń do określonej części raportu, nawet jeżeli zastrzeżenia te są lakoniczne i niepoparte wiarygodnymi danymi, obliguje organy administracji do szczególnie wnikliwego wyjaśnienia spornego zagadnienia i oceny rozbieżnych stanowisk. Oczywiście – na co trafnie zwraca uwagę NSA – skuteczność zarzutów może być różna w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją. W interesie osoby kwestionującej ustalenia raportu jest zatem przedstawienie argumentów popierających jej stanowisko. Nie jest to jednak warunkiem podjęcia przez organ administracji czynności zmierzających do wyjaśnienia i oceny powstałych rozbieżności. Osoba, która swoich zastrzeżeń do raportu nie uzasadni, ryzykuje tym, że organ administracji, oceniając poszczególne dowody, uzna za wiarygodne dane poparte naukową analizą, za to nie da wiary gołosłownym twierdzeniom oponenta danej inwestycji. Na tę okoliczność zwraca uwagę NSA w pierwszym z przywołanych orzeczeń.

W postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji określonej inwestycji (jak i w każdym postępowaniu administracyjnym) należy mieć na uwadze jego cel. W tym zaś przypadku jest nim zidentyfikowanie wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego. To zaś umożliwia określenie konkretnych wymagań, które muszą być uwzględnione przez inwestora na kolejnych etapach realizacji przedsięwzięcia. Nie jest dopuszczalne, aby jedyną podstawą służącą ocenie zarzutów zgłoszonych do treści raportu były wyjaśnienia jego autora, a odrębne stanowisko zasługiwało na uwagę tylko wtedy, jeżeli jest poparte naukową argumentacją i wynikami badań empirycznych.

Na marginesie warto zauważyć, że ocena i wyjaśnienie powstałych rozbieżności będzie wykraczać poza możliwości organu administracji, jeżeli kwestionujący przedstawi dowody i wyniki badań odmienne prowadzące do innych wniosków niż te, które stanowiły podstawę raportu. W takim przypadku konieczne może okazać się sięgnięcie do innych środków dowodowych, a nawet opinii biegłych. Czym innym jest bowiem weryfikacja ustaleń faktycznych, kompletności i spójności raportu, a czym innym jest wymagająca specjalistycznej wiedzy weryfikacja analiz zawartych w raporcie. W odniesieniu do tej pierwszej organy administracji mogą i powinny podejmować wszelkie czynności zmierzające do usunięcia wszelkich niezgodności w zakresie ustaleń stanu faktycznego, uchybień polegających na wewnętrznej sprzeczności raportu, braku treści wymaganych prawem lub niespójności. W odniesieniu do tej drugiej konieczne może okazać się skorzystanie z innych środków dowodowych.

Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy