Prawo unijne nie obejmuje wszystkich konwencji międzynarodowych | Co do zasady

Zarzut naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, który jest podstawą do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu administracyjnego, nie obejmuje naruszenia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Postanowienie NSA z dnia 30 maja 2014 r., I ONP 1/14, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl

Odwołanie do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zawarte w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej nie powoduje, że postanowienia tej konwencji stają się normami prawa Unii Europejskiej. Taki skutek wywoła dopiero planowane przystąpienie Unii Europejskiej do tej konwencji.

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem?

Komentowane postanowienie dotyczy specyficznego środka prawnego, jakim jest skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego. Regulacje dotyczące tego środka zawarte są w przepisach art. 285a i następnych Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Skarga w tym zakresie ma charakter ostateczny – jak wskazuje art. 285a § 1 p.p.s.a., przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Aby skargę skutecznie wnieść, trzeba więc wykorzystać wszystkie środki prawne, a zatem w przypadku orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przynajmniej skargę kasacyjną (art. 174 p.p.s.a.). Trzeba mieć też na uwadze możliwość (i potencjalną zasadność) wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 274 p.p.s.a.).

Niewielkie rozszerzenie możliwości wniesienia takiej skargi formułuje art. 285a § 1 p.p.s.a., przewidując, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje również w wyjątkowych przypadkach od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.

Czy orzeczenie NSA może być niezgodne z prawem?

Od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako sądu ostatniej instancji, skarga nie przysługuje, chyba że niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej (art. 285a § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a.).

Na tę właśnie przesłankę powoływała się strona wnosząca skargę w omawianej sprawie, podnosząc naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 roku (dalej: konwencja).

W pierwszej części powołanego artykułu konwencji czytamy, że Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Dalsze zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów rangi ustawowej, ale mając na uwadze wskazane obostrzenia nie mogły być rozpatrywane w kontekście skargi. W swoim rozstrzygnięciu NSA skupił się więc na przepisie konwencji.

W prawie unijnym jest odwołanie do konwencji…

Analizując dopuszczalność skargi, NSA wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, zatem nie będzie mogła zostać merytorycznie rozpatrzona.

Sąd wskazał na specyfikę postępowania o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, które nie jest kolejnym środkiem zaskarżenia jak w zwykłym toku sprawy.

Odnosząc się natomiast do podanych zarzutów, wskazał, że „prawo Unii Europejskiej zawiera odesłanie wprost do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE), zgodnie z którym Unia Europejska została zobowiązana do przystąpienia do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”. Należałoby jednak wskazać, że postanowienie traktatowe w tym zakresie ma charakter oznajmujący, bowiem art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze TUE brzmi dokładnie „Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”, choć sam TUE nie stanowi umowy o przystąpieniu do konwencji.

… ale sama konwencja do unijnego prawa nie należy

Sam fakt odesłania do konwencji nie oznacza jednak, że stanowi ona część prawa UE. Jak bowiem podał dalej NSA, „do czasu zawarcia i wejścia w życie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej i aktem prawa Unii”, a nie zmienia tego „art. 6 ust. 3 TUE, zgodnie z którym „prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”. Przepis ten wskazuje, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz te wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich należą do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, co nie oznacza, że sama Konwencja stanowi część prawa Unii Europejskiej”.

Podobnie, jak wskazał dalej NSA, na obowiązywanie konwencji nie wpływają przepisy Karty Praw Podstawowych, a prace zmierzające do przystąpienia Unii Europejskiej do konwencji są obecnie w toku, przy czym projekt umowy o przystąpieniu będzie jeszcze przedmiotem badania Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Ewentualne naruszenie przepisów konwencji nie może być zatem do czasu przystąpienia Unii do niej traktowane jako naruszenie prawa unijnego, a tym samym – być podstawą wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Chcąc zatem przy sporządzaniu skargi o stwierdzenie niezgodności formułować zarzuty naruszenia prawa unijnego, przynajmniej na tę chwilę konwencję należy pozostawić z boku.

Maciej Kiełbowski, praktyka procesowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy