Sąd administracyjny wyrokiem zastąpi decyzję | Co do zasady

Prawdopodobnie najważniejszą, choć jednocześnie najbardziej kontrowersyjną zmianą wynikającą z ogłoszonej niedawno nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest umożliwienie sądom administracyjnym merytorycznego orzekania.

Najobszerniejsza nowelizacja p.p.s.a. od czasu uchwalenia samej ustawy w 2002 roku przewiduje szereg zmian, spośród których na pierwszy plan wysuwają się zmiany związane z merytorycznym orzekaniem.

Główna zmiana w tym zakresie polega na dodaniu do ustawy art. 145a, zgodnie z którym:

§ 1. W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

§ 2. O wydaniu decyzji lub postanowienia, o których mowa w § 1, właściwy organ zawiadamia sąd w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania. W przypadku niezawiadomienia sądu, może on orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

§ 3. W przypadku niewydania decyzji lub postanowienia, o których mowa w § 1, w określonym przez sąd terminie, strona może wnieść skargę, żądając wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyda orzeczenie w tym przedmiocie, jeżeli pozwalają na to okoliczności sprawy. W wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdza czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Podobne zmiany nastąpiły także w art. 146 i art. 149 p.p.s.a. Zmiany te są bez wątpienia istotne, a wprowadzony art. 145a skomplikowany, stąd wymaga szczegółowego rozważenia.

Merytoryczne orzekanie

Wprowadzenie podstawy dla rozstrzygania merytorycznego, mającego usprawnić i przyspieszyć rozpoznawanie spraw w sądach administracyjnych, było jednym z głównych założeń nowelizacji¹.

Od samego początku prac nad nowelizacją budziło ono kontrowersje i wątpliwości natury konstytucyjnej. Nie było bowiem jasne, czy można sądom administracyjnym nadać uprawnienia prowadzące do „zastępowania” organów administracji publicznej przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć. Wątpliwości te znalazły odzwierciedlenie m.in. w opiniach prawnych dotyczących projektu nowelizacji, które były sporządzone w toku prac parlamentarnych. Część wątpliwości dotyczyła stricte wydania orzeczenia merytorycznego stwierdzającego prawo lub obowiązek², część natomiast – generalnej konstrukcji proponowanego przepisu³.

Ostatecznie jednak przepisy w projektowanym kształcie zostały uchwalone, co pozwala zastanowić się nad możliwościami ich stosowania w praktyce.

Uzasadnione okolicznościami sprawy

Możliwość merytorycznego orzeczenia zależy od tego, czy jest ono uzasadnione okolicznościami sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy: Celem proponowanej zmiany jest przyznanie sądowi uprawnienia w kwestii zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu, w określonym przez sąd terminie. Jeżeli okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie powyższego orzeczenia, sąd będzie zobligowany nie tylko uchylić zaskarżony akt, ale również wskazać wiążącą sposób załatwienia sprawy albo jej rozstrzygnięcie. Zmiana ta przyznaje w konsekwencji sądowi administracyjnemu prawo do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie tylko ograniczenia się do uchylenia zaskarżonego aktu⁴.

Problematyczny w tym zakresie może być jednak użyty w nowym przepisie zwrot, że sąd wyda orzeczenie merytoryczne, jeżeli jest to „uzasadnione okolicznościami sprawy”. Wydanie orzeczenia merytorycznego zależy zatem od uznania sądu, że przemawiają za tym okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy.

Osobiście widzę duży potencjał w tak sformułowanym przepisie i rozumiem go w ten sposób, że jeśli sprawa jest odpowiednio wyjaśniona od strony faktycznej, a spór sprowadza się np. do kwalifikacji prawnej lub sposobu interpretacji określonego pojęcia (czy dana sytuacja „podpada” pod przepis, czy nie), orzeczenie merytoryczne będzie uzasadnione. Można przyjąć, że będzie się to odnosić do każdej takiej sprawy (oczywiście z wyłączeniem spraw uznaniowych, jak wskazano w przepisie). W każdej bowiem sprawie należy zapewnić szybkość i ekonomię postępowania (na etapie postępowania administracyjnego art. 12 § 1 k.p.a., przed sądem administracyjnym wymaga tego art. 7 p.p.s.a.), a oczekiwanie strony co do szybkiego i skutecznego jej rozstrzygnięcia jest w pełni uzasadnione nie tylko przepisami procedury, ale przepisami rangi konstytucyjnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i międzynarodowej.

W przypadku natomiast, kiedy potrzebne będzie zebranie dalszych dowodów, z uwagi na nie w pełni wyjaśniony (lub w ogóle niewyjaśniony) stan faktyczny sprawy, zapadać powinno orzeczenie kasatoryjne na podstawie art. 145 p.p.s.a. (albo innej odpowiedniej dla danego aktu lub czynności).

Wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia

Możliwość wskazania sposobu załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia w takiej sytuacji rysuje się bardzo ciekawie.

Ze sformułowania przepisu można bowiem wnosić – i taki wydaje się zamiar ustawodawcy – że w wyroku sąd administracyjny będzie np. władny określić, że organ administracji ma wydać skarżącemu pozwolenie na budowę⁵ o treści zgodnej z wnioskiem w terminie 14 dni, albo orzec, że należy wydać decyzję, z której będzie wynikało, że skarżącemu – z uwagi na taką, a nie inną kwalifikację podstawy prawnej – przysługuje zasiłek w kwocie 500 zł.

Umieszczenie takiego rozstrzygnięcia w sentencji wyroku będzie wręcz rewolucyjne w stosunku do dotychczasowych zasad orzekania, które miały charakter w zasadzie kasatoryjny (sądy administracyjne uchylały decyzje uznane za wadliwe bądź stwierdzały ich nieważność, wskazania co do dalszego załatwienia sprawy umieszczane były zawarte w uzasadnieniu wyroku).

Wskazuje się, że tego typu środek jest konieczny z uwagi na postawę organów administracji publicznej, z którą stykają się sądy: Wkroczenie przez sąd w takiej szczególnej formie w domenę uprawnień organu jest w proponowanym przypadku uzasadnione względami efektywności i sprawności postępowania (ekonomiki procesowej) i pozwala skarżącemu zdecydowanie szybciej uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Istotne jest również, że nowa regulacja zapobiega także przypadkom niewykonania wytycznych sądu. W praktyce zdarza się, że sprawa dwu lub trzykrotnie wraca do sądu, bo organ, bądź nie chce uznać wskazanego przez sąd kierunku wykładni przepisów prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia, bądź też nie przestrzega zaleconych przez sąd wymogów przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego w sprawie⁶. Rzeczywiście, tego typu sprawy pojawiają się w praktyce, gdy z niewiadomych względów organy administracji nie podporządkowują się orzeczeniom sądowym, a obywatel pozostaje wobec tego częściowo bezsilny, zmuszony po raz kolejny korzystać z drogi sądowoadministracyjnej.

Z punktu widzenia obywatela nowelizacja wydaje się więc korzystna i powinna jednocześnie zapewnić właściwe rozstrzygnięcie danej sprawy i rzeczywiście przyspieszyć jej załatwienie.

Skarga o wydanie orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku

Na uwagę zasługuje także środek przewidziany w art. 145a § 3 p.p.s.a., bowiem uzupełnia on ochronę sądową strony w przypadku, gdy – mimo zawartego wprost w sentencji wyroku i wiążącego organ wskazania co do sposobu lub treści rozstrzygnięcia wynikającego z art. 145a § 1 p.p.s.a. – organ administracji we wskazanym terminie takiego rozstrzygnięcia nie wyda.

W takiej sytuacji umożliwiono wniesienie drugiej skargi do sądu, wraz z żądaniem wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyda takie orzeczenie, „jeżeli pozwalają na to okoliczności sprawy”.

Wydaje się, że cel tego przepisu – faktyczne zastąpienie orzeczenia administracji wyrokiem sądowym – wymaga, aby orzeczenie merytoryczne stwierdzające istnienie prawa lub obowiązku zapadało w każdej sprawie, w jakiej jest to możliwe (podobnie jak w przypadku orzeczenia na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a., także i tu kryterium możliwości merytorycznego rozstrzygania upatruję w dostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nadającym się do zastosowania odpowiednich przepisów prawa). W innym bowiem przypadku uchwalona nowelizacja może odbiegać od zamiaru ustawodawcy, aby sprawy w sądach administracyjnych były rozstrzygane szybciej i skuteczniej i nie powstawało ryzyko niewykonywania orzeczeń sądowych przez organy administracji publicznej.

dr Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy