Sąd Najwyższy rozważy nowy sposób obliczania terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych z tytułu dekretu warszawskiego | Co do zasady

Dotychczasowe restrykcyjne postrzeganie zasad przerywania krótkiego, bo trzyletniego terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych z dekretu warszawskiego może ulec zmianie. Sąd Najwyższy pochyli się nad nowymi możliwościami oceny jego przerywania.

Postanowieniem z 15 stycznia 2016 r. (I CSK 1080/14) Sąd Najwyższy w składzie trzech sędziów przekazał na posiedzeniu niejawnym do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne:

Czy prowadzenie postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, po stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej ustanowienie własności czasowej nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przerywa bieg przedawnienia pieniężnego roszczenia odszkodowawczego za szkodę spowodowaną nieustanowieniem tego prawa (art. 123 § 1 pkt 1 k.c.)?

Powyższe zagadnienie prawne zostało sformułowane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

21 grudnia 2012 r. powodowie będący następcami prawnymi dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej utraconej w trybie tzw. dekretu warszawskiego wystąpili o zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody Mazowieckiego odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem wadliwego orzeczenia administracyjnego, a mianowicie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 14 września 1959 r. Na mocy tego orzeczenia odmówiono byłemu właścicielowi hipotecznemu przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Nieważność tego orzeczenia została stwierdzona decyzją nadzorczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 16 listopada 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 26 lutego 2003 r. sprostowało oczywistą omyłkę pisarską w decyzji nadzorczej, która dotyczyła położenia nieruchomości i jej powierzchni. W dniu 22 lutego 2006 r. spadkobiercy byłego właściciela wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. Organ odmówił przyznania odszkodowania decyzją z 11 lutego 2008 r. Następnie Prezydent m.st. Warszawy w wyniku ponownego rozpoznania wniosku dekretowego decyzją z 1 czerwca 2009 r. odmówił przyznania powodom prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości. W dniu 22 września 2009 r. powodowie złożyli wniosek o zawezwanie Skarbu Państwa – Wojewody Mazowieckiego do próby ugodowej, która jednak nie przyniosła rezultatu.

Sąd pierwszej instancji oddala powództwo

Sąd I instancji oddalił powództwo, uznając, że roszczenie powodów uległo przedawnieniu na podstawie art. 160 § 6 k.p.a. W ocenie sądu powołany przepis uzależnia rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia wyłącznie od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność wadliwego orzeczenia dekretowego z 1959 r. Zdaniem sądu żadne inne okoliczności, w tym wiedza o szkodzie lub jej zakresie, nie mają znaczenia przy badaniu, kiedy rozpoczął bieg termin przedawnienia roszczenia. Tym samym sąd ten za nietrafne uznał twierdzenia powodów, że bieg terminu przedawnienia został przerwany wskutek wszczęcia postępowań przed właściwymi organami administracyjnymi w celu uzyskania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości albo odszkodowania, a także wskutek zawezwania Skarbu Państwa do próby ugodowej. Takiego skutku wedle orzekającego sądu nie wywołał również wniosek powodów o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji nadzorczej czy też postępowanie toczące się przed Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, gdyż w żadnym z tych przypadków nie wystąpiły przesłanki określone w art. 123 § 1 pkt 1 k.c., skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Sąd I instancji przyjął stanowisko, zgodnie z którym żądanie przyznania prawa własności czasowej (a obecnie: prawa użytkowania wieczystego) rozpoznawane na drodze postępowania administracyjnego oraz roszczenie o zapłatę odszkodowania z tytułu deliktu w postaci decyzji administracyjnej rozstrzygane na drodze cywilnej to dwa odmienne uprawnienia realizowane w odrębnych postępowaniach, różniące się treścią i osobą dłużnika, których równoległe lub kolejne dochodzenie nie może zostać uznane za czynność przerywającą bieg przedawnienia w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c.

Sąd drugiej instancji oddala apelację

Sąd II instancji oddalił apelację powodów i podzielił stanowisko sądu I instancji, że termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego powinien być liczony od dnia wydania decyzji nadzorczej z 16 listopada 2000 r., a nie od daty wydania decyzji z 1 czerwca 2009 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W ocenie tego sądu składanie w postępowaniu administracyjnym wniosków, które nie zmierzają bezpośrednio do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, nie może odnieść skutku w postaci przerwania biegu przedawnienia roszczenia dochodzonego na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. W związku z powyższym, skoro decyzja nadzorcza stała się ostateczna w grudniu 2000 r., to roszczenie odszkodowawcze przedawniło się zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. w grudniu 2003 r., a wszystkie czynności podjęte po tej dacie nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż były to działania przedawnione. Sąd II instancji wskazał, że nie było przeszkód do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przez powodów we właściwym czasie, a powoływanie się przez pozwanego na zarzut przedawnienia nie stoi w sprzeczności z art. 5 k.c.

Sąd Najwyższy ma wątpliwości

Sąd Najwyższy, kierując do powiększonego składu wskazane na wstępie zagadnienie prawne, wskazał na ugruntowane orzecznictwo, zgodnie z którym początek trzyletniego terminu przedawnienia z art. 160 § 6 k.p.a. roszczenia odszkodowawczego należy liczyć od daty, w której przymiot ostateczności uzyskała decyzja nadzorcza stwierdzająca wadliwość decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 lub w art. 158 § 2 k.p.a. Sąd Najwyższy podkreślił jednak, że z punktu widzenia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa związanej z wadliwą decyzją administracyjną istotne znaczenie ma treść decyzji nadzorczej. Sąd Najwyższy stwierdził, że wsteczny skutek stwierdzenia w trybie nadzorczym nieważności decyzji powoduje, że organ, który wydał nieważną decyzję, bądź jego kompetencyjny odpowiednik, ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, tzn. ponownego rozpoznania wniosku podmiotów uprawnionych o ustanowienie na ich rzecz prawa wieczystego użytkowania. W ocenie Sądu Najwyższego kluczowe jest ustalenie, jaki wpływ na możliwość dochodzenia pieniężnego roszczenia odszkodowawczego ma postępowanie administracyjne w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku dekretowego.

Rozbieżności w orzecznictwie

W powyższej kwestii w orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego z nich postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie przerywa biegu roszczenia odszkodowawczego dochodzonego przed sądem powszechnym. Zasadniczym argumentem przemawiającym za tym poglądem jest fakt, że postępowanie administracyjne o przyznanie prawa użytkowania wieczystego jest odrębnym i proceduralnie samoistnym postępowaniem, które nie dotyczy dochodzonego przed sądem roszczenia odszkodowawczego, a więc nie spełnia kryteriów skutkujących przerwaniem biegu roszczenia odszkodowawczego w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c.¹  Zgodnie z drugim stanowiskiem, jeśli poszkodowany wybrał restytucję naturalną, a następnie zmienił żądanie na świadczenie pieniężne, to pierwsza czynność przerywa bieg przedawnienia w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c., gdyż restytucja naturalna jest tym samym odszkodowaniem, dochodzonym jedynie w innej formie².

Stanowisko Sądu Najwyższego

Sąd Najwyższy w składzie formułującym zagadnienie prawne opowiedział się za drugim ze stanowisk. Wskazał, że reaktywowane na skutek stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej postępowanie administracyjne dotyczy w istocie naprawienia szkody w postaci restytucji naturalnej. Sąd Najwyższy odwołał się do treści art. 363 § 1 k.c., zgodnie z którym „naprawienie szkody powinno nastąpić, według wyboru poszkodowanego, bądź przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Jednakże gdyby przywrócenie stanu poprzedniego było niemożliwe albo gdyby pociągało za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza się do świadczenia w pieniądzu”. W ocenie Sądu Najwyższego poszkodowany odmowną decyzją dekretową w rzeczywistości pozbawiony jest wyboru sposobu naprawienia szkody, gdyż nie będzie znał wyniku ponownego postępowania administracyjnego prowadzonego już po wydaniu decyzji nadzorczej.

Sąd Najwyższy uznał, że fakt, iż sprawa o przyznanie prawa wieczystego użytkowania stanowiącego rekompensatę za grunt warszawski toczy się w trybie administracyjnym, nie ma znaczenia dla uznania przerwy biegu roszczenia odszkodowawczego. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. przerwanie biegu przedawnienia następuje przez każdą czynność podjętą przed organem właściwym do rozpoznania sprawy bezpośrednio w celu dochodzenia roszczenia. W ocenie Sądu Najwyższego przyjęcie odmiennego stanowiska, że postępowanie administracyjne nie ma wpływu na bieg terminu roszczenia odszkodowawczego, skutkowałoby koniecznością występowania przez poszkodowanego równolegle z pozwem do sądu o odszkodowanie, co jest nieracjonalne i narusza powagę wymiaru sprawiedliwości.

Potrzeba zmiany

Zwrócenie uwagi przez Sąd Najwyższy na kwestie prawidłowego obliczania terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. w kontekście toczącego się postępowania w trybie tzw. dekretu warszawskiego należy ocenić pozytywnie. Przyjęcie przez Sąd Najwyższy zasady, że postępowanie toczące się w trybie dekretu warszawskiego przerywa bieg terminu przedawnienia, byłoby rozstrzygnięciem oczekiwanym, jak również praktycznym zarówno dla poszkodowanych, jak i samych sądów.

Powszechnie wiadomo, że postępowania prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy w trybie dekretu warszawskiego toczą się latami, dłużej niż wynosi termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa. Dotychczas formą obrony przed przedawnieniem takich roszczeń było po prostu wystąpienie z pozwem; jest to jednak droga kosztowna, gdyż wymaga zaangażowania i „zamrożenia” znacznych środków finansowych na uiszczenie opłat sądowych.

Niejednokrotnie okazywało się zresztą, że nawet asekuracyjne występowanie z pozwem o odszkodowanie, gdy toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, nie zapewniało należytej ochrony praw i roszczeń podmiotów uprawnionych. Próba zabezpieczenia słusznych interesów następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych spotykała się natychmiast z zarzutem przedwczesności powództwa i wnioskami o jego oddalenie z uwagi na brak zaistnienia szkody w majątku powodów. Z kolei wnioski powodów o zawieszenie wszczętego z ostrożności procesowej postępowania odszkodowawczego do czasu zakończenia postępowania dekretowego w trybie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. nierzadko nie spotykały się z pozytywnym nastawieniem sądu.

Wielokrotnie zdarzało się też, że wystąpienie z powództwem okazywało się niepotrzebne, gdyż ostatecznie w toku postępowania administracyjnego poszkodowanemu zwracana była cała nieruchomość, a w konsekwencji nie mógł się on już domagać zapłaty odszkodowania. W takiej sytuacji sąd zmuszony był do oddalenia powództwa bądź do umorzenia postępowania w przypadku skutecznego cofnięcia powództwa. Koszty postępowania sądowego ponosił i tak poszkodowany w całości.

Inną stosowaną drogą przerwania biegu terminu przedawnienia jest wystąpienie z wnioskiem o zawezwanie do próby ugodowej, co prowadzi jednakże jedynie do przerwania biegu tego terminu tylko na kolejne trzy lata. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, niektóre sądy uznają możliwość wyłącznie jednokrotnego przerwania biegu terminu przedawnienia w tym trybie, co niewątpliwie nie poprawia sytuacji osoby poszkodowanej. Ostatecznie i tak konieczne staje się wystąpienie z powództwem, uiszczenie opłaty sądowej i oczekiwanie na zakończenie postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem m.st. Warszawy.

Gdyby powiększony skład Sądu Najwyższego pozytywnie ustosunkował się do przedstawionego na wstępie zagadnienia prawnego, uporządkowałoby to drogę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Skończyłoby się też niepotrzebne angażowanie sądów w rozpatrywanie wniosków procesowych służących wyłącznie przerwaniu biegu terminów przedawnienia, co generuje po stronie sądów konieczność podjęcia konkretnych, czasochłonnych i w konsekwencji kosztownych czynności procesowych. Takie rozwiązanie byłoby również pozytywnie odebrane przez osoby poszkodowane oraz ich pełnomocników, gdyż odsunęłoby ryzyko utraty roszczeń z powodu ich przedawnienia.

Barbara Majewska, Leszek Zatyka, praktyka reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy