Specyfika ryzyka wynikającego z naruszenia prawa ochrony środowiska | Co do zasady

Przedtransakcyjne due diligence z reguły obejmuje badanie zagadnień dotyczących ochrony środowiska. Warto zastanowić się, dlaczego taka analiza jest konieczna i jak doniosłe konsekwencje pociąga za sobą zidentyfikowanie ryzyka w toku takiej analizy.

Ocena ryzyka prawnego wynikającego ze stwierdzonych nieprawidłowości ma duże znaczenie praktyczne nie tylko dla podjęcia decyzji o przeprowadzeniu transakcji, lecz również w istotny sposób wpływa na warunki jej finalizacji. O doniosłości zagadnień prawa ochrony środowiska we wszelkiego rodzaju projektach transakcyjnych przesądza specyficzna natura możliwych uchybień oraz znaczący wpływ takich nieprawidłowości na prowadzenie działalności gospodarczej.

Odpowiedzialność mimo braku uszczerbku w środowisku

W prawie ochrony środowiska stosowane są przede wszystkim rozwiązania przewidziane w prawie administracyjnym. W przypadku odpowiedzialności regulowanej normami tej gałęzi prawa postępowania zmierzające do jej wyegzekwowania inicjowane są przez organy administracji publicznej z urzędu. W toku takich postępowań odpowiedzialność konkretnych podmiotów określana jest w sposób władczy, w oderwaniu od uszczerbku poniesionego przez konkretną jednostkę. Co szczególnie istotne, do uruchomienia odpowiedzialności o charakterze administracyjnym często wystarczy samo stwierdzenie naruszenia wymagań wynikających z przepisów prawa bądź z określonej decyzji administracyjnej, bez konieczności ustalenia wystąpienia uszczerbku w dobrach jakiejkolwiek osoby.

Praktyczną, lecz często niedostrzeganą konsekwencją powyższych założeń jest stosowanie środków o charakterze administracyjnym, takich jak administracyjne kary pieniężne lub opłaty podwyższone właśnie w sytuacji, gdy naruszenie przez określony podmiot wymagań prawa ochrony środowiska nie powoduje żadnego niepożądanego skutku w środowisku lub dobrach jakiejkolwiek jednostki, a nawet nie stwarza zagrożenia wywołania takich konsekwencji.

W kontekście transakcyjnym ma to niebagatelne znaczenie, ponieważ w istotny sposób zwiększa ryzyko ponoszenia odpowiedzialności i utrudnia jego identyfikację, gdyż intuicyjne rozumienie naruszenia wymogów ochrony środowiska, jako niedopuszczalnego negatywnego wpływu na jego stan, jest w takich przypadkach zawodne.

Obiektywny charakter odpowiedzialności

Niezależnie od powyższego, wspomniane rozwiązania prawne są skuteczne i łatwe w stosowaniu, gdyż wyposażają organy administracji w instrumenty procesowe ułatwiające stosowanie środków sankcyjnych. Przykładowo, do spełnienia przesłanek odpowiedzialności często wystarczające jest jedynie wykazanie naruszenia prawa lub obowiązków wynikających z konkretnego aktu administracyjnego (np. brak uzyskania wymaganego pozwolenia emisyjnego), bez konieczności identyfikacji lub oceny skutków takiego naruszenia.

Obiektywny charakter odpowiedzialności, charakterystyczny dla przepisów prawa administracyjnego, obecny jest również w ramach regulacji prawa cywilnego, które co do zasady opiera się przecież na ponoszeniu odpowiedzialności za własne czyny w ramach ogólnej zasady odpowiedzialności na zasadzie winy. Zasadę tę w prawie polskim realizują przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody wyrządzone w związku z ruchem przedsiębiorstwa lub zakładu wprawianego w ruch za pomocą sił przyrody (zob. art. 435 i 437 k.c.), dodatkowo rozszerzone szczególnymi przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) w odniesieniu do zakładów o zwiększonym lub o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej (art. 324 p.o.ś.). Eliminacja przesłanki zawinienia powoduje, że odpowiedzialność uregulowana w art. 435 k.c. oparta jest na zasadzie ryzyka. Ponadto prawodawca zdecydował, że określona w tym przepisie odpowiedzialność ponoszona jest za szkodę wyrządzoną jakiemukolwiek podmiotowi (użycie w art. 435 § 1 k.c. sformułowania „komukolwiek”). Przesłanki wyłączające odpowiedzialność są bardzo ograniczone, a ciężar uwolnienia się od odpowiedzialności spoczywa na prowadzącym zakład. Będzie to możliwe jedynie po wykazaniu, że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą prowadzący przedsiębiorstwo nie ponosi odpowiedzialności. Opisanej odpowiedzialności nie można wyłączyć ani ograniczyć z góry, a powstaje ona bez względu na to, czy szkoda nastąpiła w warunkach zachowania bezprawnego.

Wstrzymanie użytkowania instalacji

Przepisy prawa ochrony środowiska przewidują dotkliwą sankcję w postaci wstrzymania użytkowania instalacji. W zależności od rodzaju naruszenia lub zagrożenia dla środowiska wydanie przez organy inspekcji ochrony środowiska rozstrzygnięcia skutkującego wstrzymaniem użytkowania instalacji może mieć charakter fakultatywny, a w niektórych przypadkach nawet obligatoryjny. Co istotne, do zastosowania tej bardzo dotkliwej sankcji nie jest konieczne wystąpienie poważnego zagrożenia dla środowiska lub zdrowia ludzi, lecz wystarczy jedynie brak wymaganego pozwolenia.

Wygaśnięcie pozwoleń przed upływem terminu ich obowiązywania

Kolejnym charakterystycznym rozwiązaniem przewidzianym w przepisach prawa ochrony środowiska jest rozbudowana regulacja określająca sytuacje, w których pozwolenia wygasają z mocy prawa. Oznacza to, że nawet gdy nie upłynął jeszcze termin, na jaki pozwolenie zostało wydane, i nawet gdy nie jest prowadzone żadne postępowanie zmierzające do jego uchylenia lub cofnięcia, eksploatacja instalacji może być niezgodna z prawem, tj. prowadzona bez pozwolenia. Brak upływu wskazanego w pozwoleniu terminu jego ważności nie przesądza zatem ostatecznie o jego obowiązywaniu. Przykładem takiej regulacji jest art. 193 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., zgodnie z którym pozwolenie wygasa, jeżeli prowadzący instalację nie rozpoczął działalności objętej pozwoleniem w terminie dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne. Identyczny skutek wywołuje również sytuacja, w której prowadzący instalację nie prowadził działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata. Wprawdzie organ administracji publicznej właściwy do wydania pozwolenia ma obowiązek stwierdzić w drodze decyzji administracyjnej wygaśnięcie pozwolenia, to jednak decyzja taka ma charakter deklaratoryjny.

Opłaty i administracyjne kary pieniężne

Specyfiką prawa ochrony środowiska w odniesieniu do stosowania środków represyjnych jest również bardzo szeroki katalog finansowych instrumentów odpowiedzialności, przede wszystkim opłat podwyższonych i kar pieniężnych. Te ostatnie przewidziane są w większości aktów prawnych poświęconych odpowiednim regulacjom sektorowym – od przepisów dotyczących gospodarowania określonymi rodzajami odpadów, przez regulacje poświęcone ochronie przyrody, aż po przepisy dotyczące funkcjonowania instalacji w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. W kontekście oceny ryzyka związanego z przeprowadzeniem transakcji wiele praktycznych trudności wynika ze skomplikowanego sposobu naliczania niektórych kar i opłat podwyższonych. Sytuacje, w których sankcje finansowe są określone w przepisach w sposób kwotowy lub widełkowy, pozwalają bez większych trudności ocenić skalę możliwych negatywnych konsekwencji związanych z naruszeniem prawa ochrony środowiska. Jest to o wiele trudniejsze w przypadku takich opłat lub kar, w stosunku do których przepisy przewidują skomplikowany system ich naliczania, np. w oparciu o kryterium czasowe. Jest ono stosowane m.in. w przypadku ustalania kar biegnących za przekroczenie dopuszczalnych emisji lub naruszenie warunków decyzji w skali doby lub godziny (art. 300 ust. 1 p.o.ś.). Kryterium czasowe stosowane jest również w przypadku opłat podwyższonych za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów (art. 293 p.o.ś.). Wyliczanie należnej kary lub opłaty w oparciu o skomplikowane modele arytmetyczne powoduje niepewność co do skali ryzyka odpowiedzialności finansowej, z którą dany podmiot powinien się liczyć, to zaś skutkuje częstokroć bagatelizowaniem potencjalnej wysokości kar. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że wysokość grożących administracyjnych kar pieniężnych i opłat podwyższonych może być w praktyce nieograniczona ze względu na brak ustawowych limitów odpowiedzialności.

Bez przedawnienia

W kontekście oceny ryzyka prawnego związanego z przeprowadzeniem planowanej przez strony transakcji istotnego znaczenia nabierają terminy, po których upływie odpowiednie środki sankcyjne nie mogą być zastosowane, lub po upływie których zobowiązany podmiot może podnieść zarzut przedawnienia kierowanych wobec niego roszczeń.

W przypadku niektórych naruszeń prawa, ze względu na ich specyfikę, odpowiedzialność bądź to w ogóle nie ulega „przedawnieniu”, bądź okres, w którym podmiot musi liczyć się z odpowiedzialnością, jest bardzo długi. Z tego typu sytuacją najczęściej można spotkać się w przypadku wystąpienia szkód w środowisku, w szczególności jeżeli na nieruchomości będącej przedmiotem transakcji występuje zanieczyszczenie.

Podobnie co do zasady nieograniczone czasowo są obowiązki usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydawanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Możliwość nałożenia tego typu obowiązku nie jest uzależniona od daty „nielegalnego” umieszczenia odpadów na nieruchomości.

Dominik Wałkowski, praktyka transakcyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Zobacz także D. Wałkowski, Specyfika prawa ochrony środowiska w transakcjach w: Prawo ochrony środowiska w transakcjach fuzji i przejęć oraz nabycia nieruchomości, pod redakcją D. Wałkowskiego i I. Zielińskiej-Barłożek, Warszawa 2014, s. 21 i n.