Umowy EU-Mercosur ciąg dalszy. Gdzie jesteśmy, dokąd zmierzamy? | Co do zasady

W naszej wcześniejszej publikacji „Umowa EU-Mercosur a dostęp do rynku zamówień publicznych” analizowaliśmy potencjalne znaczenie negocjowanego jeszcze wówczas porozumienia dla europejskiego rynku zamówień publicznych. Od tamtego czasu minęło kilka miesięcy, w trakcie których doszło do podpisania umowy, podjęcia decyzji o jej tymczasowym stosowaniu, a także do skierowania sprawy do TSUE. To dobry moment, aby przyjrzeć się, na jakim etapie znajduje się obecnie proces wdrażania umowy, co to oznacza dla przedsiębiorców i jakie scenariusze rysują się na przyszłość.

Podpisanie umowy

9 stycznia 2026 r. Rada UE wyraziła zgodę na podpisanie umowy, kończąc tym samym jeden z najdłuższych procesów negocjacyjnych UE. Sama ceremonia odbyła się 17 stycznia 2026 r. w Asunción, stolicy Paragwaju, gdzie przedstawiciele UE oraz pięciu państw członkowskich Mercosur  (Argentyny, Boliwii, Brazylii, Paragwaju i Urugwaju) formalnie zawarli porozumienie po ponad 25 latach negocjacji. W wydarzeniu uczestniczyli najważniejsi przywódcy polityczni obu regionów, w tym przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, przewodniczący Rady António Costa, a także liderzy państw Ameryki Południowej: prezydenci Javier Milei (Argentyna), Rodrigo Paz Pereira (Boliwia), Santiago Peña (Paragwaj) i Yamandú Orsi (Urugwaj) oraz szef dyplomacji Mauro Vieira (Brazylia). Podpisanie umowy zostało przedstawione jako istotny sygnał polityczny na rzecz wzmocnienia globalnego wolnego handlu i multilateralizmu. Jak powiedziała Ursula von der Leyen: Zawarcie porozumienia oznacza wysłanie światu bardzo silnego sygnału, jest odzwierciedleniem jasnego i świadomego wyboru. Wybieramy wolny handel zamiast ceł, wybieramy produktywne, długookresowe partnerstwo zamiast izolacji.

Aby umowa weszła w życie…

Prawo unijne przewiduje szczególną procedurę zawierania umów międzynarodowych (art. 218 TFUE). Negocjacje prowadzi Komisja Europejska na podstawie upoważnienia Rady, a samo zawarcie umowy wymaga decyzji Rady oraz zgody Parlamentu Europejskiego. Kluczowe jest przy tym rozróżnienie między umowami objętymi wyłączną kompetencją Unii a tzw. umowami mieszanymi – te ostatnie wymagają dodatkowo ratyfikacji przez parlamenty narodowe wszystkich państw członkowskich. To właśnie ten podział determinuje architekturę prawną umowy UE–Mercosur.

Zgodnie z przyjętymi założeniami umowa została podzielona na dwa odrębne instrumenty prawne:

• tymczasową umowę handlową (interim Trade Agreement, iTA), oraz
• umowę o partnerstwie UE–Mercosur (EU–Mercosur Partnership Agreement, EMPA).

Podział ten pozwolił wyodrębnić do iTA materię objętą kompetencjami wyłącznymi UE, dzięki czemu tymczasowa umowa handlowa może wejść w życie bez angażowania parlamentów narodowych. Z kolei EMPA, jako umowa mieszana, wymaga ratyfikacji przez wszystkie parlamenty narodowe państw członkowskich UE i krajów Mercosuru. Pełne wejście umowy w życie pozostaje więc niepewne.

Opór Parlamentu Europejskiego (21 stycznia 2026 r.)

Umowa UE–Mercosur od początku budziła spore emocje. Europejscy rolnicy obawiali się zalewu tańszych produktów z Ameryki Południowej, a organizacje ekologiczne alarmowały o zagrożeniach dla środowiska. Temat szybko trafił na ulice – fala protestów, zwłaszcza w sektorze rolnym, przetoczyła się przez kilka państw członkowskich. Nie umknęło to uwadze polityków – partie po obu stronach sceny chętnie wykorzystywały nastroje społeczne, czyniąc z umowy wygodny oręż w wewnętrznych sporach.

W tym klimacie Parlament Europejski, który zgodnie z art. 218 ust. 6 TFUE miał wyrazić zgodę na zawarcie umowy, dokonał spektakularnej wolty – zamiast przystąpić do głosowania nad zgodą, 21 stycznia 2026 r. zdecydował o skierowaniu sprawy do TSUE z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zgodności z traktatami zarówno EMPA, jak i iTA. Za przyjęciem wniosku opowiedziało się 334 europosłów, przeciw było 324, a 10 wstrzymało się od głosu. Wynik ten nie tylko zablokował tzw. szybką ścieżkę ratyfikacji, lecz także unaocznił głębokie podziały polityczne wokół umowy.

Sprzeciw Parlamentu Europejskiego ma charakter wielowymiarowy. Po pierwsze, podnoszone są zarzuty dotyczące architektury prawnej umowy, w szczególności jej „rozszczepienia” na iTA oraz umowę o partnerstwie UE–Mercosur. Zdaniem części europosłów taka konstrukcja stanowiła próbę obejścia konieczności uzyskania zgody parlamentów narodowych w odniesieniu do kluczowych postanowień porozumienia. Po drugie, krytyka koncentruje się na niewystarczających gwarancjach w zakresie ochrony środowiska, w tym realizacji zobowiązań wynikających z Porozumienia paryskiego oraz przeciwdziałania wylesianiu Amazonii. Po trzecie, wskazuje się na brak równych warunków konkurencji w sektorze rolnym, wynikający z różnic w standardach sanitarnych, stosowaniu środków ochrony roślin oraz braku tzw. „klauzul lustrzanych” zapewniających równoważność wymogów produkcyjnych.

Przyjęcie przez Parlament Europejski wspomnianej rezolucji uruchomiło procedurę z art. 218 ust. 11 TFUE – Parlament wystąpił do TSUE o ocenę zgodności obu umów z traktatami. Wątpliwości Parlamentu Europejskiego dotyczą w szczególności trzech kwestii:

• czy „rozszczepienie” porozumienia na dwa odrębne akty jest zgodne z art. 218 ust. 2 i 4 TFUE oraz z zasadami przyznania kompetencji, równowagi instytucjonalnej i lojalnej współpracy?
• czy tzw. mechanizm przywracania równowagi (rebalancing mechanism) nie zagraża zdolności UE do stanowienia prawa w dziedzinie ochrony środowiska, zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności?
• czy postanowienia umowy nie ograniczają stosowania zasady ostrożności?

Jeżeli TSUE wyda negatywną opinię, umowa nie będzie mogła wejść w życie bez jej zmiany lub rewizji traktatów. Postępowania w przedmiocie wydania opinii przez TSUE są z natury czasochłonne, w związku z czym stan niepewności prawnej wokół umowy może utrzymywać się jeszcze przez dłuższy czas.

Tymczasowe stosowanie – decyzja Komisji (27 lutego 2026 r.)

Czy to oznacza, że iTA nie wejdzie w życie do czasu rozstrzygnięcia TSUE? Wręcz przeciwnie – zacznie obowiązywać już 1 maja 2026 r.

9 stycznia 2026 r. Rada przyjęła dwie odrębne decyzje – jedną dotyczącą iTA (decyzja (UE) 2026/183), drugą dotyczącą EMPA (decyzja (UE) 2026/185) – w których nie tylko upoważniła Komisję Europejską do podpisania obu instrumentów w imieniu Unii, lecz również, na podstawie art. 218 ust. 5 TFUE, wyraziła zgodę na ich tymczasowe stosowanie. Mechanizm ten pozwala na stosowanie umowy międzynarodowej jeszcze przed jej formalnym wejściem w życie. W przypadku iTA tymczasowe stosowanie obejmuje całość porozumienia. Z kolei w przypadku EMPA tymczasowe stosowanie ma charakter częściowy i obejmuje jedynie postanowienia mieszczące się w zakresie kompetencji wyłącznych Unii.

23 marca 2026 r. Komisja Europejska dokonała oficjalnej notyfikacji, potwierdzając, że iTA będzie stosowana tymczasowo od 1 maja 2026 r. w relacjach między Unią a tymi państwami Mercosuru, które zakończą swoje wewnętrzne procedury ratyfikacyjne i notyfikują ten fakt Unii przed końcem marca. Wszystkie państwa Mercosuru zakończyły proces ratyfikacji – Argentyna i Urugwaj 26 lutego 2026 r., Brazylia 17 marca 2026 r., a Paragwaj 30 marca 2026 r. Nic nie stoi więc na przeszkodzie tymczasowemu obowiązywaniu umowy.

Rozporządzenie (UE) 2026/687 wprowadzające dwustronne klauzule ochronne w odniesieniu do produktów rolnych

Komisja Europejska wykorzystuje okres tymczasowego stosowania iTA, aby przekonać państwa członkowskie i europosłów do ratyfikacji umowy. Istotnym krokiem w tym kierunku jest przyjęcie 11 marca 2026 r. rozporządzenia (UE) 2026/687 ustanawiającego dwustronne klauzule ochronne dla wrażliwych sektorów rolnych, takich jak wołowina, drób, cukier czy etanol.

Rozporządzenie przewiduje możliwość czasowego zawieszenia preferencji taryfowych w przypadku wystąpienia zakłóceń na rynku unijnym. Mechanizm ten ma relatywnie niski próg uruchomienia – przykładowo wzrost importu określonych produktów o 5% przy jednoczesnym spadku ich cen o co najmniej 5% względem cen unijnych obliguje Komisję Europejską do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Procedurę tę mogą zainicjować nie tylko instytucje unijne, lecz również państwa członkowskie lub podmioty reprezentujące daną branżę. Dodatkowo przewidziano przyspieszone tryby działania – w przypadku produktów wrażliwych środki tymczasowe mogą zostać zastosowane nawet w ciągu 21 dni od wszczęcia dochodzenia, a Komisja Europejska zobowiązana jest regularnie monitorować rynek i przedstawiać okresowe raporty.

Nie oznacza to jednak, że przyjęte rozwiązania są wolne od kontrowersji. W debacie publicznej podnoszony jest przede wszystkim zarzut ich jednostronnego charakteru – klauzule te nie zostały bowiem włączone do samej umowy, lecz funkcjonują wyłącznie w ramach prawa unijnego, co może rodzić wątpliwości co do ich skuteczności wobec partnerów z Mercosur. Krytycy wskazują również na brak tzw. „klauzul lustrzanych”, które zapewniałyby równoważność standardów produkcji, w szczególności w zakresie stosowania pestycydów czy norm dobrostanu zwierząt. Wprowadzenie takich rozwiązań wymagałoby jednak renegocjacji umowy, co – z uwagi na wieloletni i skomplikowany proces negocjacyjny – zostało ostatecznie odrzucone.

Postępowanie przed TSUE

Postępowanie przed TSUE w sprawie umowy UE–Mercosur wchodzi w decydującą fazę. Sprawa została zarejestrowana 25 marca 2026 r. pod sygnaturą Avis 1/26. Na chwilę obecną brak jest informacji o podjęciu przez Trybunał jakichkolwiek dalszych czynności w tym postępowaniu.

Równolegle do działań Parlamentu Europejskiego kształtuje się stanowisko państw członkowskich, w tym Polski. Jak wynika z aktualnych doniesień, polski rząd nie planuje wnosić odrębnej skargi do TSUE, mimo wcześniejszych sygnałów o rozważaniu takiego kroku. Zamiast tego przewiduje się jedynie przystąpienie do postępowania zainicjowanego przez Parlament Europejski – rozwiązanie to postulują w szczególności PSL oraz prezydent Karol Nawrocki. Jeżeli Polska zdecyduje się na ten krok, tym samym stanie się aktywną stroną w procesie i zyska wpływ na treść końcowego orzeczenia.

Co dalej?

Dalsze losy umowy UE–Mercosur pozostają częściowo przesądzone, a częściowo niepewne – uzależnione zarówno od rozstrzygnięcia TSUE, jak i dalszych decyzji politycznych.

Przede wszystkim tymczasowe stosowanie iTA rozpoczyna się 1 maja 2026 r. Od tego momentu obowiązywać będą postanowienia handlowe dotyczące liberalizacji wymiany towarowej i usługowej, w tym zniesienie ceł, likwidacja barier handlowych, reguły zamówień publicznych, a także regulacje w zakresie własności intelektualnej. Na pełną ratyfikację EMPA przez parlamenty narodowe państw członkowskich UE czekać będą natomiast pozostałe kwestie, w szczególności pełny dostęp do rynku zamówień publicznych, ochrona inwestycji oraz mechanizmy współpracy politycznej.

Rozstrzygnięcie TSUE może przybrać różne formy. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że iTA, EMPA lub oba te instrumenty są niezgodne z traktatami, zakwestionowana umowa nie będzie mogła wejść w życie bez odpowiedniej zmiany, co w skrajnym przypadku mogłoby również podważyć tymczasowe stosowanie iTA. Jeżeli natomiast TSUE potwierdzi zgodność obu umów z traktatami, ich tymczasowe stosowanie będzie kontynuowane, a po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego oraz zakończeniu pełnej ratyfikacji EMPA przez parlamenty narodowe państw członkowskich iTA zostanie zastąpiona przez EMPA jako instrument kompleksowy obejmujący całość materii objętej porozumieniem.

Z perspektywy przedsiębiorców kluczowy wniosek jest jednoznaczny: tymczasowe stosowanie iTA od 1 maja 2026 r. oznacza realne otwarcie rynku w zakresie handlu towarami i usługami, jednak pełne wdrożenie umowy – w tym dostęp do rynku zamówień publicznych i ochrona inwestycji – pozostaje uzależnione od:

• wyniku postępowania przed TSUE,
• ewentualnego zatwierdzenia iTA przez Parlament Europejski,
• ratyfikacji EMPA w państwach członkowskich UE.

Bieżące monitorowanie tych procesów jest zatem niezbędne dla podejmowania świadomych decyzji biznesowych.

Filip Olszówka, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych, Julia Rutka, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy