A z tą nieruchomością po dziadkach to może by tak do Strasburga, panie mecenasie? | Co do zasady

Byli właściciele lub ich następcy często pytają o możliwość dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Specyfika reprywatyzacyjna sprawia jednak, że dopuszczenie przez Trybunał skargi do rozpoznania bywa trudne.

Pytania takie nie powinny dziwić, skoro Trybunał od ponad 20 lat rozpoznaje skargi kierowane przeciwko Rzeczypospolitej. 19 stycznia 1993 r. Polska ratyfikowała Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., dzięki czemu współtworzy jeden z najbardziej efektywnych systemów ochrony praw człowieka na świecie. Jest to w dużej mierze zasługą działalności Trybunału, który dopuszcza składanie skarg indywidualnych, tj. wnoszonych przez każdą osobę fizyczną, prawną lub każdą inną jednostkę, której prawa i wolności chronione w Konwencji zostały naruszone przez państwo-stronę Konwencji (jedno z 47 państw-członków Rady Europy).

Chociaż działalność orzecznicza Trybunału jest permanentnie krytykowana ze względu na długi okres oczekiwania na rozpoznanie złożonych skarg i nadmierną biurokrację, to i tak medialne newsy o polskich obywatelach „wygrywających z Polską w [tzw.] Sztrasburgu” skłaniają kolejne osoby do kierowania swoich spraw na strasburską wokandę.

Są wśród nich osoby, które po wielu latach trudnej walki o zwrot w naturze lub zapłatę odszkodowania za odebrane nieruchomości spotykają się z odmową lub oddaleniem powództwa. Wówczas ETPC jawi się niczym kolejna i ostatnia „superinstancja”, która z pewnością zadba o sprawiedliwe rozstrzygnięcie. Tymczasem specyfika spraw reprywatyzacyjnych jest taka, że już samo doprowadzenie do uznania skargi za dopuszczalną będzie wielkim sukcesem.

Trzeba bowiem pamiętać, że Trybunał jest ofiarą własnego sukcesu. Otóż z uwagi na dostępność i skuteczność skarg Trybunał rozstrzygał tak wiele spraw, że w końcu trzeba było zreformować procedurę postępowania przed ETPC, aby strasburscy sędziowie mogli zajmować się tylko najpoważniejszymi naruszeniami praw podstawowych zagwarantowanych w Konwencji. Zmiany, które zostaną wprowadzone wraz z wejściem w życie protokołu nr 15 do Konwencji (obecnie w fazie ratyfikacji), jeszcze bardziej ograniczą przyjmowanie do rozpoznania skarg indywidualnych.

Sprawy reprywatyzacyjne w postępowaniu przed ETPC

Sprawy dotyczące reprywatyzacji w Polsce w znakomitej większości dotyczą odzyskiwania nieruchomości lub uzyskiwania odszkodowania za nieruchomości utracone na skutek szeroko pojętych działań wywłaszczeniowych państwa polskiego po II wojnie światowej. Mowa tu o gruntach warszawskich odbieranych na podstawie dekretu Bieruta, gruntach rolnych odbieranych na podstawie dekretu PKWN o reformie rolnej, przedsiębiorstwach nacjonalizowanych na mocy ustawy o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, tzw. mieniu zabużańskim oraz innych sprawach, w tym związanych z restytucją lasów czy też restytucją tzw. mienia pożydowskiego – odbieranego w związku z antysemickimi praktykami w czasach PRL.

Każdą z wymienionych grup spraw charakteryzują inne elementy, na które trzeba zwrócić uwagę przy konstruowaniu skargi do Trybunału. Można jednak wymienić przepisy Konwencji, których naruszenie najczęściej jest podnoszone w sprawach reprywatyzacyjnych przed Trybunałem.

Są to art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji, który gwarantuje ochronę własności, art. 6 ust. 1 Konwencji zawierający gwarancje rzetelnego postępowania sądowego w sprawach cywilnych, którymi w rozumieniu Konwencji są wszelkie postępowania (sądowe, administracyjne i inne) mające na celu realizację roszczeń majątkowych, a także art. 14 Konwencji, który zawiera zakaz dyskryminacji w wykonywaniu praw i wolności zagwarantowanych w Konwencji.

Zanim jednak Trybunał pochyli się merytorycznie nad skargą dotyczącą reprywatyzacji w Polsce, wpierw zbada, czy zostały spełnione poszczególne elementy istotne z punktu widzenia dopuszczalności skargi.

Unikajmy strasburskiej wokandy

Celem każdego prawnika, i to nie tylko zajmującego się zagadnieniami reprywatyzacyjnymi, powinno być takie prowadzenie spraw klienta, aby składanie skarg do Trybunału nie było konieczne. Wniesienie skargi do ETPC jest możliwe bowiem dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu krajowym. Konieczność wszczynania postępowania przed Trybunałem jest więc równoznaczna z poniesieniem, chociażby częściowej, porażki w postępowaniach krajowych.

Co więcej, podstawową zasadą działalności orzeczniczej ETPC jest zasada subsydiarności, która oznacza, że strasburski Trybunał nie jest kolejną instancją w stosunku do postępowania prowadzonego przed sądami i organami krajowymi. Trybunał ogranicza się jedynie do zbadania, czy w toku postępowania krajowego respektowano prawa i wolności wynikające z Konwencji. Trybunał nie jest przy tym powołany do badania wskazywanych przez skarżących nieścisłości w stanie faktycznym lub nieprawidłowości w toku postępowania dowodowego, na skutek których zapadły orzeczenia naruszające prawa i wolności wynikające z Konwencji. Tym samym Trybunał jest związany pewnymi ustaleniami i wnioskami, których podważanie co do istoty nie będzie w ogóle rozpoznawane przez strasburskich sędziów.

Z zasady subsydiarności postępowania przed Trybunałem wynika jedynie nadzorcza rola ETPC w stosunku do postępowań krajowych w zakresie poszanowania podstawowych wartości promowanych przez Konwencję. Jednakże nierzadko w ostatecznych orzeczeniach w postępowaniu krajowym brak owego poszanowania pojawia się niezależnie od najlepszych chęci i zaangażowania pełnomocnika. Wówczas należy rozważyć zasadność skargi do ETPC i przeanalizować spełnienie warunków jej dopuszczalności.

Ogólne warunki dopuszczalności skargi do ETPC

Do najważniejszych warunków dopuszczalności skargi do ETPC należy wyczerpanie drogi krajowej oraz zachowanie terminu sześciu miesięcy.

Pierwszy z tych warunków oznacza, że ofiara naruszenia praw i wolności zagwarantowanych w Konwencji może wnieść skargę do Trybunału dopiero po wyczerpaniu drogi krajowej. Ten z pozoru prosty wymóg często okazuje się pułapką, gdyż w zależności od państwa-strony i rodzaju postępowania strasburscy sędziowie inaczej definiują i wskazują instancję i orzeczenie, którego wydanie byłoby jednoznaczne z wyczerpanie krajowego toku instancji. W sprawach reprywatyzacyjnych, rozpoznawanych z jednej strony w toku postępowania administracyjnego (i w konsekwencji sądowoadministracyjnego), a z drugiej strony w toku postępowania cywilnego, przyjmuje się, że dla wyczerpania drogi krajowej konieczne jest wniesienie skargi kasacyjnej w stosownym postępowaniu i w efekcie uzyskanie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego lub Sądu Najwyższego. Dopiero od tego orzeczenia będzie obliczany termin sześciu miesięcy, którego zachowanie jest kolejnym warunkiem dopuszczalności skargi.

Datą, którą należy brać pod uwagę przy obliczaniu terminu, najczęściej nie jest data wydania orzeczenia, lecz data jego doręczenia, jeśli doręczenie następuje z urzędu. Wypada zauważyć, że wraz z wejściem w życie wspomnianego protokołu nr 15 do Konwencji termin sześciu miesięcy ulegnie skróceniu do zaledwie do czterech.

Jurysdykcja temporalna ETPC w sprawach reprywatyzacyjnych

Kluczowym problemem w uznawaniu za dopuszczalne skarg dotyczących spraw reprywatyzacyjnych jest stwierdzenie jurysdykcji ratione temporis Trybunału. ETPC nie jest bowiem umocowany do rozstrzygania spraw zarzucających naruszenie praw i wolności zagwarantowanych w Konwencji i jej protokołach dodatkowych, które miało miejsce w okresie, w którym dane państwo-strona Konwencji dopuszczające się owego naruszenia nie było związane ww. dokumentami. Innymi słowy, wniesienie skargi do Trybunału jest dopuszczalne, jeżeli naruszenie Konwencji i jej protokołów dodatkowych nastąpiło już w po ich ratyfikacji przez dane państwo-stronę Konwencji. W sprawach reprywatyzacyjnych jest to o tyle problematyczne, że wydarzenia będące ich źródłem miały miejsce na długo przed ratyfikacją przez Polskę Konwencji (tj. 19 stycznia 1993 r.) i chroniącego własność protokołu dodatkowego do Konwencji (10 października 1994 r.). Wydawać by się zatem mogło, że Trybunał nie będzie mieć jurysdykcji temporalnej do rozpoznania skarg dotyczących polskich spraw reprywatyzacyjnych. Jednakże przy odpowiedniej argumentacji ETPC może uznać się za właściwy ratione temporis do rozpoznawania takich spraw, po uprzednim rozważeniu następujących kwestii: czy i kiedy nastąpiła ekspropriacja, czy wywłaszczenie miało charakter wywłaszczenia de iure czy wywłaszczenia de facto oraz czy zaistniałe ujęcie własności tworzy tzw. sytuację ciągłą.

Do odejmowania własności w Polsce po 1944 r. dochodziło na podstawie różnych aktów prawnych, których ocena pod względem zgodności z powszechnie uznawanymi zasadami prawa i tak będzie pominięta przez Trybunał z uwagi na brak właściwości miejscowej, jeśli do wywłaszczenia doszło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Taka, przeprowadzona zgodnie z prawem, ekspropriacja, mimo że kontrowersyjna, będzie uznawana przez strasburskich sędziów za akt jednorazowy, który miał miejsce w czasie i w stanie prawnym, co do których Trybunał nie może się wypowiadać. W niektórych sprawach trudno jest jednak wskazać moment, w którym w istocie doszło do pozbawienia własności, ponieważ:

• niezasadnie zastosowano akt prawny będący podstawą ekspropriacji;
• stosowne procedury nie zostały dopełnione;
• dotychczasowi właściciele nie zostali formalnie usunięcie z ksiąg i rejestrów;
• sytuacja pozbawiająca w jakimś stopniu własności zainicjowana przed ratyfikacją Konwencji i jej protokołów dodatkowych rozciągnęła się w czasie i była kontynuowana już po ich ratyfikacji.

Przede wszystkim trzeba więc sprawdzić, czy procedura ekspropriacyjna została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeśli tak, to zaistniałe wywłaszczenie jest wywłaszczeniem de iure, które jako akt jednorazowy nie może rozciągać się w czasie na okres po ratyfikacji Konwencji i jej protokołów dodatkowych. W konsekwencji Trybunał nie ma wówczas jurysdykcji temporalnej do rozpoznawania skarg dotyczących postępowania krajowego, w którym skarżący próbowali wzruszyć skutki zaistniałego wywłaszczenia.

Inaczej sytuacja wygląda, gdy już w postępowaniu krajowym stwierdza się, że do ujęcia własności doszło bez podstawy prawnej w wyniku zastosowania niewłaściwych przepisów. Wówczas zaistniała ekspropriacja ma charakter wywłaszczenia de facto, ponieważ prawo własności nadal przysługuje poprzednim właścicielom, skoro władze nie wskazały należytej podstawy prawnej przy pozbawianiu własności, a nader często dawni właściciele po dziś dzień figurują w stosownych dokumentach. W takich wypadkach Trybunał posługuje się konstrukcją tzw. sytuacji ciągłej (fr. situation continue, ang. continuing situation) pozbawienia własności, w której trudno wskazać moment ekspropriacji (skoro nastąpiła ona bezpodstawnie), ale której skutki trwają i rozciągają się na okres po ratyfikacji Konwencji i jej protokołów dodatkowych. W konsekwencji Trybunał może uznać się za właściwy ratione temporis do rozpoznania skargi dotyczącej takiej sprawy reprywatyzacyjnej.

Podsumowanie

Rozważając zasadność wnoszenia skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka należy, poza jej merytoryczną zawartością, ze szczególną uwagą przeanalizować spełnienie warunków dopuszczalności skargi oraz posiadanie przez Trybunał jurysdykcji temporalnej. Największe szanse na uznanie za dopuszczalne mają te skargi dotyczące reprywatyzacji, które odnoszą się do postępowań krajowych dotyczących wywłaszczeń, które nie zostały przeprowadzone w zupełnej zgodności z obowiązującymi przepisami ekspropriacyjnymi, a skutki wywłaszczenia rozciągały się na okres już po ratyfikacji Konwencji i jej protokołów dodatkowych.

Zawsze należy mieć jednak na uwadze, że niezwykle trudno jest przekonać ETPC do uznania skargi za dopuszczalną w sprawach reprywatyzacyjnych, gdyż Trybunał nie jest organem powołanym do realizacji sprawiedliwości historycznej par excellence.

Oczywiście powodzenie takiej skargi nie jest wykluczone, a praktyczną zachętą do jej złożenia może być to, że postępowanie przed Trybunałem jest wciąż wolne od wszelkich opłat.

Radosław Wiśniewski, Zespół Reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy