Będzie nowa ustawa o handlu emisjami. Znowu. | Co do zasady

Uwagi do projektu założeń do projektu ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

W dniu 9 marca 2012 r. Minister Środowiska przekazał do konsultacji społecznych projekt założeń do projektu nowej ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych („projekt założeń”).

Historia polskiej regulacji

Problematyka handlu emisjami była pierwotnie uregulowana w ustawie z dnia 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 281, poz. 2784 z późn. zm. „ustawa 2004”), która obowiązywała od chwili ustanowienia systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych („ETS”), tj. od 1 stycznia 2005 roku do 20 czerwca 2011 roku.

Ustawa 2004 została następnie zastąpiona obowiązującą obecnie ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 roku o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. Nr 122, poz. 695, „ustawa 2011”), która weszła w życie z dniem 21 czerwca 2011 roku.

Ustawa 2011 nie wprowadzała rewolucyjnych zmian dotyczących zasad funkcjonowania ETS, koncentrując się na doprecyzowaniu obowiązujących wcześniej regulacji, w tym przepisów dotyczących kwalifikowania instalacji do objęcia systemem, zasad rozporządzania uprawnieniami do emisji oraz zasad zbywania tych uprawnień w drodze aukcji. Ponadto ustawa 2011 dokonała implementacji zmienionych przepisów dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 roku ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE („dyrektywa 2003/87”) poprzez włączenie do ETS operacji lotniczych wykonywanych przez operatora statku powietrznego.

Potrzeba zmian obowiązujących przepisów krajowych

Już w czerwcu 2009 roku, a więc przed uchwaleniem ustawy 2011, nastąpiła promulgacja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 roku zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych („dyrektywa 2009/29”). Dyrektywa 2009/29 wprowadziła szereg zmian do dyrektywy 2003/87, w szczególności zmieniając konstrukcję ETS w okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się w dniu 1 stycznia 2013 roku.

O ile bowiem w tzw. pierwszym i drugim okresie rozliczeniowym (obejmujących, odpowiednio, lata 2005-2007 oraz 2008-2012), poszczególne instalacje objęte ETS otrzymywały bezpłatne przydziały uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na podstawie tzw. krajowych planów rozdziału, o tyle począwszy od tzw. trzeciego okresu rozliczeniowego (obejmującego lata 2013-2020) przydział bezpłatnych uprawnień (dokonywany w dodatku na poziomie wspólnotowym) ma stanowić jedynie wyjątek od zasady nakazującej sprzedaż uprawnień za pośrednictwem aukcji.

Należy zauważyć, że ustawa 2011 nie dokonała pełnej implementacji do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy 2009/29 oraz innych przepisów prawa wspólnotowego dotyczących funkcjonowania ETS począwszy od 1 stycznia 2013 roku.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że taka implementacja jest konieczna.

Przedmiot planowanych zmian

W świetle projektu założeń nowa ustawa o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych („nowa ustawa”) miałaby nie tylko dostosować polskie prawo do zmienionych zasad działania ETS po roku 2012, ale także umożliwić wykonanie zadań przewidzianych do realizacji jeszcze przed zakończeniem trwającego okresu rozliczeniowego. Chodzi tu w szczególności o:

• określenie przydziału uprawnień do emisji dla instalacji z sektora przemysłowego, niewytwarzających energii elektrycznej (w oparciu o tzw. benchmarki) oraz dla wytwórców energii elektrycznej, zgodnie z, odpowiednio, art. 10a i art. 10c dyrektywy 2003/87;
• wprowadzenie tzw. wczesnych aukcji uprawnień do emisji, zgodnie z art. 10 tej dyrektywy. 

Zgodnie z projektem założeń obszary zmian w zakresie polskiego prawa, jakich miałaby dokonać nowa ustawa, dotyczyłyby więc transpozycji dyrektywy 2003/87 oraz umożliwienia wykonania rozporządzeń oraz decyzji Komisji Europejskiej wprowadzających nowe zasady działania ETS.

Ocena planowanych zmian w świetle zasady przyzwoitej legislacji

Nie kwestionując celowości dokonania daleko idącej zmiany przepisów prawa krajowego, należy postawić pytanie dotyczące sposobu ich wprowadzania. Sposób ten może bowiem budzić pewne wątpliwości związane z jego zgodnością z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą bezpieczeństwa i pewności prawa, wynikającymi z art. 2 Konstytucji i stanowiącymi jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawnego.

Zgodnie z tymi zasadami prawodawca winien kierować się w procesie legislacyjnym podstawowymi regułami, by stanowione przez niego prawo było przewidywalne i chroniło słuszne interesy jego adresatów.

Na gruncie przywołanych zasad zasadne wydaje się postawienie planowanej nowej ustawie a priori następujących zarzutów.

Spóźniony proces prawotwórczy

Zasada bezpieczeństwa i pewności prawa jest ściśle związana z zasadą zaufania jednostki do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Chodzi tu o stanowienie prawa w sposób, który w maksymalnym stopniu pozwala adresatom norm prawnych decydować o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość konsekwencji prawnych, jaki to postępowanie wywoła. Jakkolwiek postulat pewności prawa nie oznacza braku możliwości dokonywania w nim zmian, to jednak wszelkie zmiany powinny być wprowadzane w sposób jak najmniej dolegliwy dla adresatów zmienianych norm. Jednocześnie podmioty te powinny mieć zapewniony odpowiednio długi czas na dostosowanie się do nowych regulacji, niezbędny do racjonalnego pokierowania swoimi interesami.

W przedmiotowej sprawie fundamentalne regulacje prawa europejskiego dotyczące funkcjonowania ETS w trzecim okresie rozliczeniowym zostały w większości przyjęte jeszcze przed uchwaleniem ustawy 2011. Wydaje się zatem, że polski prawodawca miał wystarczająco dużo czasu, by dokonać transpozycji przepisów prawa wspólnotowego do polskiego prawa z odpowiednim wyprzedzeniem. Tym samym rozpoczęcie prac na projektem nowej ustawy dopiero na dziewięć miesięcy przed rozpoczęciem trzeciego okresu rozliczeniowego może budzić wątpliwości. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem trwających obecnie konsultacji społecznych jest projekt założeń, nie zaś projekt nowej ustawy.

Co więcej, z harmonogramu prac legislacyjnych nad nową ustawą wynika, że opracowanie projektu nowej ustawy przez Radę Ministrów ma nastąpić w kwietniu 2012 r., jej przyjęcie przez Radę Ministrów planowane jest na drugą połowę maja, a prace parlamentarne mają się rozpocząć dopiero w czerwcu. Tym samym zakończenie procesu legislacyjnego miałoby nastąpić nie wcześniej niż w lipcu 2012 r.

Pośrednią konsekwencją tak późnego procedowania w sprawie tej bardzo istotnej regulacji jest planowane wejście w życie nowej ustawy po upływie bardzo krótkiego, bo zaledwie czternastodniowego okresu vacatio legis.

Tymczasem wymóg zastosowania odpowiedniego vacatio legis (tzn. takiego, które daje adresatom wprowadzanej normy możliwość pokierowania swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji), wynika z elementów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji.

Niekonsekwencja prawodawcy

Ustawa 2011 została uchwalona w szczególności w celu dokonania implementacji dyrektywy 2003/87 (w brzmieniu nadanym jej przez dyrektywę 2009/29), jak również dostosowania polskiego prawa do rozporządzeń (m.in. rozporządzenia Komisji nr 920/2010 z dnia 7 października 2010 roku, rozporządzenia Komisji nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 r.), a także wykonania decyzji odnoszących się do ETS (m.in. decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 roku, decyzji Komisji nr 2006/780/WE z dnia 13 listopada 2006 roku, itd.). Jednocześnie na potrzebę transpozycji między innymi tych samych przepisów powołuje się Ministerstwo Środowiska, uzasadniając potrzebę zastąpienia ustawy 2011 nową regulacją.

Jakkolwiek konieczność wprowadzenia zmian do obowiązujących obecnie przepisów regulujących funkcjonowanie ETS od roku 2013 nie budzi wątpliwości, to budzi wątpliwości celowość dokonania zmiany polegającej na całkowitym zastąpieniu obowiązujących przepisów zupełnie nową ustawą (której uchwalenie, z natury rzeczy jest bardziej czasochłonne aniżeli nowelizacja obowiązujących przepisów). Podkreślić należy, że chodzi tu o drugą taką zmianę na przestrzeni zaledwie jednego roku.

Stanowi to dość niekonsekwentną praktykę prawodawczą, trudną do pogodzenia z przywołaną już wcześniej zasadą przyzwoitej legislacji. Zgodnie bowiem z tą zasadą dla zachowania poprawności legislacyjnej konieczne jest stanowienie przepisów prawa w sposób konsekwentny i logiczny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych i należytych standardów aksjologicznych. Wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (niezależnie od celowości ich wprowadzenia) tworzących niekonsekwentne regulacje prawne może budzić obawy o naruszenie zasady przyzwoitej legislacji.

Wnioski

Podsumowując powyższe rozważania, należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, zarzut spóźnionej legislacji, jakkolwiek uzasadniony w świetle przywołanych dyrektyw systemowych odnoszących się do procesu prawodawczego, nie może zostać w przedmiotowej sprawie w pełni uwzględniony. Jest tak dlatego, że potrzeba zmian obowiązujących przepisów jest konieczna i im szybciej nastąpi, tym lepiej z punktu widzenia uzasadnionych interesów uczestników ETS. Niemniej należy postulować, by w przyszłości prace nad planowanymi zmianami w prawie były podejmowane z zachowaniem odpowiedniego horyzontu czasowego, umożliwiającego wejście w życie nowych regulacji z niezbędnym wyprzedzeniem.

Po drugie, w odniesieniu do zarzutu niekonsekwencji prawodawcy, należy postulować de lege ferenda, by zmiany, o których mowa w opublikowanym przez Ministerstwo Środowiska projekcie założeń, zostały wprowadzone poprzez dokonanie nowelizacji ustawy 2011, nie zaś w drodze zastąpienia tej regulacji nową ustawą. Niewątpliwie stanowiłoby to krok w kierunku tworzenia konsekwentnych i spójnych krajowych regulacji klimatycznych.

Maciej Szewczyk, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy