Biogazownia w procesie inwestycyjnym | Co do zasady

Rozwój biogazowni rolniczych to niezbędny składnik transformacji energetycznej. W drugim artykule naszego cyklu o biogazowniach przedstawiamy najważniejsze aspekty i pułapki procesu inwestycyjnego.

Etapy procesu inwestycyjnego

W pewnym uproszczeniu można podzielić proces inwestycyjny na następujące etapy:

• etap koncepcyjny – na tym etapie trzeba przygotować przede wszystkim projekt biznesowy, uwzględniający w szczególności finansowanie inwestycji. Kwestia finansowa – podstawowa z punktu widzenia inwestora – pozostaje poza zakresem niniejszego opracowania. My skupimy się na przepisach dotyczących ochrony środowiska. Z tej perspektywy należy odnieść koncepcję inwestycyjną do założeń planów gospodarki odpadami, a także prawidłowo zaklasyfikować inwestycję z kilku punktów widzenia, mając na uwadze ich wpływ na przebieg procesu inwestycyjnego i zakres obowiązków inwestora, a na dalszych etapach również podmiotu eksploatującego obiekt,
• etap lokalizacji i budowy – na tym etapie rozstrzygnąć należy:
  • czy lokalizacja będzie się odbywać na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy tzw. decyzji lokalizacyjnej,
  • czy będzie wymagana ocena oddziaływania na środowisko, a jeśli tak – jakiego typu (co zależy od odpowiedniej kwalifikacji inwestycji),
  • jaki rodzaj zgody na budowę obiektu będzie wymagany,
• etap oddawania obiektu do użytkowania – na tym etapie ujawniają się dwie zasadnicze kwestie:
  • jaką zgodę należy uzyskać, by móc oddać ukończony obiekt do użytkowania,
  • jaki jest rodzaj i zakres wymaganych zgód środowiskowych.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań będzie konfrontacja zamierzenia inwestycyjnego z planami gospodarki odpadami.

Plany gospodarki odpadami a proces inwestycyjny

Ustawa o odpadach przewiduje, zgodnie z wymaganiami dyrektywy ramowej o odpadach (czyli dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy), obowiązek przyjęcia i wykonania planów gospodarki odpadami. To jedno z istotniejszych narzędzi prawnych stosowanych w postępowaniu z odpadami, które zostało uregulowane przede wszystkim w dziale III dyrektywy ramowej o odpadach. System tych planów w terenie jest obecnie ograniczony wyłącznie do planów wojewódzkich. Zlikwidowano bowiem wcześniej przewidywane plany powiatowe i gminne. Funkcjonuje natomiast planowanie na poziomie krajowym (aktualnie obowiązujący plan tego szczebla zawarty jest w uchwale nr 96 Rady Ministrów z 12 czerwca 2023 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2028). Uwzględniając cel niniejszego opracowania, skupimy się na planie wojewódzkim, którego niezbędnym elementem jest plan inwestycyjny (zob. art. 35 ust. 4 ustawy o odpadach).

Plan inwestycyjny powinien określać potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawaniu tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami. Konieczne jest zapewnienie osiągnięcia celów wyznaczonych w przepisach prawa unijnego.

Jeżeli planowana biogazownia ma być elementem infrastruktury związanej z zagospodarowywaniem odpadów komunalnych, to warto zwrócić uwagę na art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem warunkiem dopuszczalności finansowania inwestycji, dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jest ujęcie ich właśnie w planie inwestycyjnym.

Kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego

Na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego szereg wymogów dla inwestora będzie wynikał z kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego – jako przedsięwzięcia, jako instalacji i jako instalacji komunalnej.

Inwestycja jako przedsięwzięcie

Punktem wyjścia jest kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego jako „przedsięwzięcia” zdefiniowanego w art. 3 ust. 1 pkt 13 tzw. ustawy ocenowej (czyli ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Zgodnie z tą definicją „przedsięwzięciem” jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin.

Zgodnie z definicją przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, nawet jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Przykładem może być realizacja inwestycji podzielonej na biogazownię i instalację oczyszczania biogazu dla otrzymania biometanu, które to jednak instalacje są właśnie powiązane technologicznie, zgodnie z uregulowaniami ustawy.

Jest zatem oczywiste, że inwestycja w postaci biogazowni jest „przedsięwzięciem” w sensie ustawy. Dla inwestora podstawowe jest natomiast pytanie, czy jego inwestycja jest „przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko”, a jeśli tak – czy jest przedsięwzięciem „mogącym zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko” (tzw. pierwsza grupa), czy też „mogącym potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko” (tzw. druga grupa).

Rozporządzenie wykonawcze do ustawy ocenowej (czyli rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) wskazuje 53 typy przedsięwzięć pierwszej grupy (§ 2 ust. 1 rozporządzenia) i 108 typów przedsięwzięć drugiej grupy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli planowana inwestycja ma charakter „przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko”, konieczne będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Konieczne może się okazać także przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko. Jest to obligatoryjne dla przedsięwzięć pierwszej grupy, a niekiedy konieczne również w odniesieniu do przedsięwzięć z drugiej grupy. Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wiąże się między innymi z koniecznością przygotowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Biogazownia służąca do produkcji biogazu z biomasy może być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to uzależnione od statusu prawnego biomasy używanej do produkcji biogazu. Kwalifikacja taka będzie konieczna wówczas, gdy biomasa używana do produkcji biogazu ma status odpadu niebezpiecznego (zob. § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia), ewentualnie produkowany biogaz nie będzie miał statusu biogazu rolniczego, a zdolność przyjmowania odpadów w instalacji przekraczać będzie 10 ton na dobę (zob. § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia).

Inwestycja jako instalacja

Kolejna kwalifikacja związana jest z pojęciem „instalacji” i będzie miała znaczenie z dwóch punktów widzenia:

• w fazie procesu inwestycyjnego dla ewentualnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (czy będzie spełniało wymagania przewidziane dla danego typu instalacji),
• w fazie oddawania gotowego obiektu do użytkowania (z punktu widzenia rodzaju wymaganych dla danej instalacji zgód środowiskowych).

Samo pojęcie „instalacji” ma charakter podstawowy dla przepisów tzw. prawa emisyjnego (ochrona środowiska przed zanieczyszczeniem, uregulowana głównie w ustawie Prawo ochrony środowiska).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 p.o.ś. „instalacja” to stacjonarne urządzenie techniczne albo zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, również budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję¹. Jeżeli planowana inwestycja ma charakter „instalacji” (a biogazownie niewątpliwie taki charakter mają) konieczne będzie:

• przestrzeganie tzw. ogólnych zasad eksploatacji instalacji, wiążących bezpośrednio na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska,
• uzyskanie, o ile ustawa tego wymaga, zgody na emisję (w szczególności stosownego pozwolenia emisyjnego).

Z punktu widzenia obowiązków prowadzącego instalację należy zwrócić uwagę na art. 76 ust. 1-2 p.o.ś., który uzależnia możliwość oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji od:

• wykonania wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko,
• zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji,
• uzyskania wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska.

Inwestycja jako instalacja komunalna

Termin „instalacja komunalna” jest stosunkowo nowy, ponieważ został wprowadzony do przepisów ustawy o odpadach nowelizacją z 2019 r. (art. 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw). W nowelizacji zrezygnowano z regionów gospodarki odpadami komunalnymi i powiązanych z tymi regionami regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK). Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach instalacją komunalną jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca:

• mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub
• składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.

Założono także (zob. art. 38b ustawy o odpadach), że marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi aktualizowaną na bieżąco listę:

• funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6,
• instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.

Wpis na listę dokonywany jest na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną.

Obowiązek budowy tego typu instalacji obciąża przede wszystkim gminy, co wynika z art. 14 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy).  Ustawa ta zakłada, że podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych bezpośrednio do instalacji komunalnej (zob. art. 9e ustawy).

Założenie to musi być uwzględnione przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w przypadku sporządzania dokumentów zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od mieszkańców gminy czy miasta (zob. art. 6d ust. 4 ustawy), a następnie w umowie na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (zob. art. 6f ust. 1a ustawy). Eksploatacja instalacji komunalnej pozostaje pod nadzorem wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) oraz marszałka województwa.

Dla zamierzenia inwestycyjnego odnoszącego się do biogazowni ta kwalifikacja nie ma jednak decydującego znaczenia. Biogazownia w postaci samodzielnej instalacji nie będzie bowiem miała charakteru instalacji komunalnej. Można byłoby się natomiast zastanawiać, czy zrealizowanie biogazowni jako fragmentu pewnego „ciągu technologicznego”, obejmującego obiekty, które art. 36 ust. 6 ustawy o odpadach wymienia jako możliwe instalacje komunalne, nie nada i biogazowni takiego statusu. Może to mieć jednak znaczenie wyłącznie w kontekście ułatwienia dostępu do środków finansowych wspomagających realizację inwestycji związanych z zagospodarowywaniem odpadów komunalnych, ewentualnie także zapewnienia stałego dopływu odpadów do przetwarzania w tej instalacji.

Uwagi podsumowujące

Realizacja inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych wymaga spełnienia szeregu obowiązków. Obowiązki te wynikają z wielu ustaw z zakresu prawa odpadowego oraz innych przepisów prawa ochrony środowiska. W efekcie inwestor staje przed licznymi problemami i pułapkami, które mogą znacząco opóźnić postępowanie.

Kluczowa w procesie inwestycyjnym dla biogazowni rolniczych jest ich prawidłowa klasyfikacja z punktu widzenia poszczególnych przepisów prawa ochrony środowiska. Warto mieć tutaj na uwadze, że określona klasyfikacja może znacząco przyspieszyć albo opóźnić cały proces. Każdy przypadek wymaga zatem indywidualnej analizy, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów prawa miejscowego i lokalnych uwarunkowań.

Dalsze informacje dotyczące procesu inwestycyjnego dla biogazowni rolniczych przedstawimy w kolejnych artykułach. Zachęcamy do lektury cyklu.

prof. dr hab. Marek Górski, radca prawny, dr Adrianna Ogonowska, radca prawny, Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy