Nadchodzi system kaucyjny | Co do zasady

Po ponad 4 latach od wejścia w życie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko Polska uchwaliła ustawę wprowadzającą system kaucyjny. Dzięki nowym rozwiązaniom mamy osiągnąć wysoki poziom selektywnego zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych, wymagany prawem unijnym.

Długotrwałe przygotowania

Systemy kaucyjne z powodzeniem funkcjonują w kilkunastu państwach Unii Europejskiej. Dotyczą różnych opakowań – np. w niektórych państwach nie ma kaucji na opakowania szklane. Wszystkie systemy kaucyjne łączy jednak wspólny mianownik – skutecznie zwiększają poziom recyklingu i ograniczają zanieczyszczenie środowiska. Omawianą problematykę szeroko opisała Paulina Wojtkowska w Roczniku 2023.

W artykule 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko zobowiązano państwa członkowskie do osiągnięcia następujących poziomów selektywnej zbiórki odpadów produktów jednorazowego użytku, wymienionych w części F załącznika:

• do 2025 r. ilość zebranych odpadów powinna wagowo odpowiadać 77% produktów wprowadzonych do obrotu w danym roku,
• do 2029 r. ilość zebranych odpadów powinna wagowo odpowiadać 90% produktów wprowadzonych do obrotu w danym roku.

W tym samym przepisie wskazano, że dla osiągnięcia powyższego celu państwa członkowskie mogą w szczególności ustanowić systemy zwrotu kaucji. Niestety od tego momentu polski ustawodawca uczynił bardzo niewiele, by sprostać wymaganiom wynikającym z prawa Unii Europejskiej. Dość powiedzieć, że prace nad ustawą o systemie kaucyjnym toczyły się przez kilka lat, a różne wersje projektów obejmowały swoim zakresem różne kategorie opakowań. Trudno zatem mówić, że dotknięci nową regulacją przedsiębiorcy mieli dość czasu, żeby przygotować się do nowych obowiązków. Zresztą taki zarzut przewijał się wielokrotnie w toku procesu legislacyjnego.    

Ostateczna wersja przepisów?

Pomysłów na system kaucyjny było wiele. Debatowano, czy kaucja powinna obejmować wszystkie butelki wykonane z tworzywa sztucznego, czy wyłącznie niektóre z nich. Dyskutowano również na temat zawartości oraz rozmiaru opakowań podlegających systemowi kaucyjnemu.

Ostatecznie ustawa obejmuje swoim zakresem trzy kategorie opakowań na napoje:

• butelki jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje o pojemności do trzech litrów, włącznie z ich zakrętkami i wieczkami z tworzyw sztucznych (z wyłączeniem szklanych lub metalowych butelek na napoje, których zakrętki i wieczka są wykonane z tworzyw sztucznych),
• puszki metalowe o pojemności do jednego litra,
• butelki szklane wielokrotnego użytku o pojemności do półtora litra.

Za trafne należy uznać objęcie systemem kaucyjnym wszystkich puszek metalowych o pojemności do jednego litra. Warto bowiem przypomnieć, że pierwotna wersja projektu w ogóle takich puszek nie obejmowała, a w kolejnych wersjach projekt obejmował jedynie puszki aluminiowe. Ustawodawca uwzględnił zatem ostatecznie głosy płynące od przedstawicieli przemysłu spożywczego.

Szkoda za to, że ustawodawca, pomimo licznych postulatów, nie objął systemem kaucyjnym szklanych butelek jednorazowego użytku. Poza systemem pozostaną więc przykładowo tzw. „małpki”, czyli szklane butelki o pojemności do 200 ml. Jak podają liczne organizacje branżowe, Polacy codziennie wypijają blisko 3 miliony alkoholowych „małpek”, co przekłada się na niemal 1,1 miliarda odpadów opakowaniowych rocznie. Brak kaucji spowoduje, że spora część „małpek” nadal będzie zbierana wraz z innymi odpadami komunalnymi.   

Organizacja systemu kaucyjnego w Polsce

Stosownie do art. 13a znowelizowanej ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi przez system kaucyjny rozumieć należy taki system, w którym przy sprzedaży produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy, będących napojami, pobierana jest kaucja, która jest zwracana użytkownikowi końcowemu w momencie zwrotu odpowiednio opakowania objętego systemem kaucyjnym albo odpadu opakowaniowego powstałego z opakowania objętego systemem kaucyjnym.

Istotą systemu kaucyjnego jest zatem zachęcenie (poprzez środki finansowe – kaucję) użytkowników końcowych do zwracania opakowań i odpadów opakowaniowych, tak aby możliwe było ich ponowne użycie oraz recykling.

Ustawodawca wskazał szereg podmiotów biorących udział w systemie kaucyjnym, przypisując im jednocześnie całe spektrum obowiązków, o których będzie mowa w dalszej części tekstu. Podmioty to m.in.:

• wprowadzający produkty w opakowaniach na napoje – przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego  użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy, będących napojami, z wyłączeniem sprzedaży bezpośredniej polegającej na dostarczaniu napojów w opakowaniach przez wprowadzającego bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje,
• wprowadzający bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje – przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach na napoje wielokrotnego użytku, o których mowa w poz. 3 załącznika nr 1a do ustawy, będących napojami, dokonujący wyłącznie sprzedaży bezpośredniej polegającej na dostarczaniu napojów w opakowaniach przez wprowadzającego bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje do miejsca ustalonego między tym wprowadzającym a nabywającym i jednocześnie odbieraniu przez tego wprowadzającego opakowań po produktach tego samego rodzaju, wprowadzonych do obrotu przez tego samego wprowadzającego,
• użytkownik końcowy – użytkownik produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy, będących napojami, który nabywa je w celu spożycia przez siebie lub inne osoby, a nie dalszej sprzedaży.

Stosownie do art. 40g ust. 2 omawianej ustawy system kaucyjny prowadzony jest przez podmiot reprezentujący. Aby dany podmiot mógł prowadzić system kaucyjny, musi spełniać jednocześnie kilka warunków:

• musi być spółką akcyjną mającą siedzibę na terytorium kraju, utworzoną przez wprowadzających produkty w opakowaniach na napoje lub wprowadzających bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje, lub reprezentujące ich związki pracodawców lub izby gospodarcze,
• wyłącznie podmioty wskazane wyżej mogą być jego akcjonariuszami,
• musi realizować określone w ustawie obowiązki, a dochody uzyskane w ramach wykonywanej działalności gospodarczej musi przeznacza wyłącznie na cele statutowe,
• może wykonywać wyłącznie działalność związaną z gospodarowaniem opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz organizowaniem i prowadzeniem systemu kaucyjnego,
• musi mieć stosowne zezwolenie (zob. art. 40j ust. 1),
• kapitał zakładowy spółki musi wynosić co najmniej 5 milionów złotych, przy czym nie może on być zebrany w drodze subskrypcji otwartej ani pochodzić z pożyczki lub kredytu ani być obciążony w jakikolwiek sposób.

Ustawodawca zawarł również szereg szczegółowych regulacji dotyczących kapitału własnego, posiadania odpowiednich gwarancji (bankowych lub ubezpieczeniowych) oraz akcji podmiotu reprezentującego (zob. art. 40g pkt 6-8).

Już na pierwszy rzut oka dostrzec można, że powyższe regulacje sformułowano na wzór regulacji dotyczących organizacji odzysku, zawartych w ustawie z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. Są to zatem regulacje sprawdzone, których skuteczność została zweryfikowana w praktyce obrotu.

Co istotne, będzie mógł funkcjonować więcej niż jeden system kaucyjny. W takiej sytuacji podmioty reprezentujące obowiązane będą do zawarcia między sobą stosownej umowy, regulującej warunki rozliczania pobranej i zwróconej kaucji oraz rozliczania i wymiany opakowań lub odpadów opakowaniowych zebranych w ramach prowadzonych przez siebie systemów kaucyjnych. Tego rodzaju umowę należy zawrzeć przed uruchomieniem każdego kolejnego systemu kaucyjnego.  

Kto musi uczestniczyć w systemie kaucyjnym?

Obowiązki sprzedawców (detalicznych lub hurtowych) są uzależnione od wielkości powierzchni sprzedaży, w której użytkownikom końcowym są oferowane produkty w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym:

• powierzchnia sprzedaży nie większa niż 200 m² – przedsiębiorca musi uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania kaucji oraz może uczestniczyć w tym systemie w zakresie zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych,
• powierzchnia sprzedaży powyżej 200 m² – przedsiębiorca musi uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania i zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych.

Nadto przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² obowiązany będzie prowadzić na własny koszt selektywne zbieranie odpadów opakowaniowych po produktach w opakowaniach, które znajdują się w ofercie handlowej tej jednostki, według rodzajów opakowań, z których powstały odpady, z wyłączeniem opakowań objętych systemem kaucyjnym.

Przedsiębiorcy będą musieli w powyższym zakresie zawrzeć umowę z co najmniej jednym, zgłaszającym się do nich, podmiotem reprezentującym. Wskazany obowiązek dotyczy również podmiotów reprezentujących – podmiot reprezentujący nie może odmówić zawarcia umowy ze zgłaszającym się do niego przedsiębiorcą.

Istotną kwestią, o której dyskutowano w toku procesu legislacyjnego, była również wysokość kaucji. Ustawa wskazuje, że jej maksymalna wysokość wynosi 2 zł (zob. art. 40m ust. 1). Konkretną stawkę wyznacza się jednak w drodze rozporządzenia. Zgodnie z projektem rozporządzenia, znajdującym się na stronie RCL, stawka na każdy rodzaj opakowań wynosić ma 0,50 zł. Z punktu widzenia konsumenta istotne jest to, że aby otrzymać zwrot pobranej kaucji, nie trzeba będzie okazać paragonu ani żadnego innego dowodu zakupu (zob. art. 40g ust. 1 pkt 4).

Do samego końca rozważana była również kwestia objęcia kaucji podatkiem VAT. Uchwała Senatu proponująca, żeby w podstawie opodatkowania VAT nie uwzględniać kaucji na produkty w opakowaniach jednorazowego lub wielokrotnego użytku, została jednak ostatecznie odrzucona. Oznacza to, że podatkiem VAT objęta została kaucja na opakowania wielokrotnego użytku. Nie jest jasne, co z kaucją za opakowania jednorazowego użytku, co do której klarownej regulacji zabrakło. Wątpliwości istnieją tym bardziej, że stosownie do art. 29a ust. 6 pkt 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług podstawa opodatkowania obejmuje koszty opakowania. Szkoda więc, że Sejm odrzucił poprawkę, która rozwiązałaby szereg wątpliwości interpretacyjnych. Przy aktualnym kształcie ustawy zachodzi ryzyko, że wprowadzający produkty w opakowaniach nie zachowają się zgodnie z prawem, co będzie skutkowało nakładaniem na nich kar przez organy podatkowe.   

Ocena regulacji

Ustawa wprowadzająca w Polsce system kaucyjny była bardzo potrzebna. Doświadczenia z innych krajów Unii Europejskiej pokazują, że jest to skuteczny środek w walce o czystsze środowisko. Sprawnie działający system kaucyjny pozwoli również Polsce spełnić wymagania dotyczące selektywnej zbiórki odpadów, wynikające z prawa unijnego.

Przedstawiona ustawa nie jest jednak pozbawiona wad. Przede wszystkim nie obejmuje ona sporej grupy odpadów opakowaniowych. Chodzi tutaj oczywiście o butelki szklane jednorazowego użytku, które nie podlegają pod system kaucyjny. Niejasne pozostają również regulacje dotyczące objęcia kaucji za opakowania jednorazowego użytku podatkiem VAT, co może negatywnie odbić się na przedsiębiorcach. Wątpliwości budzi też sposób procedowania zmian. Deklaracje polityczne, żeby powołać do życia system kaucyjny, padały już w 2019 r., jednak ostateczny kształt przepisów wypracowany został dopiero cztery lata później. Efekty opieszałości prawodawcy mogą być widoczne już w 2025 roku. Od 1 stycznia 2025 r. będzie bowiem funkcjonował system kaucyjny, co oznacza, że podmioty uczestniczące w systemie kaucyjnym mają mniej niż półtora roku na przygotowanie się do zmian oraz nowych obowiązków. Przedstawiciele branży spożywczej wskazują natomiast, że na przygotowanie systemu potrzeba około dwóch lat. Jeśli zobowiązane podmioty nie zdołają w tak krótkim czasie sprostać wymogom ustawy, będą musiały liczyć się z karami administracyjnymi, wynoszącymi niekiedy nawet milion złotych.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy