Co najwyżej pomarańczowe, jeśli nie czerwone światło dla ustawy reprywatyzacyjnej | Co do zasady

W artykule „Zielone światło dla reprywatyzacji”, który ukazał się w Rzeczpospolitej z 18 stycznia 2018 r., uznano, że opinia Rady Legislacyjnej na temat projektu tzw. ustawy reprywatyzacyjnej ogólnie go aprobuje, wskazując jedynie na potrzebę jego dokładniejszego uzasadnienia. Taka ocena tej opinii jest wadliwa i wprowadza odbiorców w błąd, gdyż wnioski z niej wynikające wykluczają dalsze procedowanie tego projektu w zaproponowanym brzmieniu.

W pierwszej części opinii Rady Legislacyjnej zaznaczono, że ustawodawca ma bardzo dużą swobodę w regulowaniu stosunków własnościowych, w tym w szczególności związanych z zaszłościami historycznymi i ustrojowymi, i niestety bardzo pobieżnie oceniono samą ideę i ogólną koncepcję projektu ustawy. W tej części opinii RL stwierdzono, że w zasadzie każdy rodzaj wyłączeń podmiotowych zawartych w projekcie ustawy (tj. przesłanki obywatelstwa i domicylu czy ograniczenia kręgu uprawnionych do małżonka i zstępnych dawnych właścicieli) jest do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Wątpliwe jednak wydaje się sprowadzenie uzasadnienia takiej oceny jedynie do tego, że reprywatyzacja lub obowiązek jej przeprowadzenia nie wynikają z ustawy zasadniczej. Konstytucja nie posługuje się np. określeniem „aborcja”, a mimo to Trybunał Konstytucyjny już nieraz oceniał ustawy dotyczące dopuszczalności przerywania ciąży pod kątem zgodności z ustawą zasadniczą. Poza tym w opinii RL w zasadzie nie poruszono problemów typowo reprywatyzacyjnych związanych ze szczegółowymi rozwiązaniami proponowanymi w projekcie ustawy. Skupiono się za to na ogólnych zasadach legislacji, prawa konstytucyjnego i międzynarodowego. Wynika to prawdopodobnie z tego, że autorzy opinii to przede wszystkim specjaliści z zakresu prawa konstytucyjnego i międzynarodowego. Na pewno nie jest jednak tak, jak sugeruje artykuł w Rzeczpospolitej, że opinia RL jest generalnie łagodna i daje zielone światło dla projektu ustawy. Poza ogólną akceptacją swobody ustawodawcy w tym zakresie i pochwałą wobec podjęcia inicjatywy ustawodawczej w tym temacie, w opinii RL przedstawia się rzeczową krytykę najważniejszych założeń projektu ustawy.

Ni to krzywda, ni to szkoda majątkowa

Opinia RL akcentuje główny, a w sumie rzadko rozwijany problem rozdźwięku między koncepcją naprawienia krzywdy (a nie szkody majątkowej) związanej z przejęciem nieruchomości, a tym, że sposób naprawienia tej szkody odnosi się do wartości przejętych nieruchomości, co wskazuje na typowo majątkowy aspekt kompensowanego uszczerbku. Autorzy opinii RL trafnie zauważają, że trudno wyobrazić sobie negatywne przeżycia psychiczne i fizyczne związane z przejęciem nieruchomości (a tym właśnie jest krzywda). Nawet gdyby przyjąć, że osoby pozbawione nieruchomości faktycznie doświadczają negatywnych przeżyć z tym związanych, to wysokość rekompensaty powinna być miarkowana w zależności od natężenia tych przeżyć. Jest to oczywiście niemożliwe i bezcelowe, dlatego autorzy opinii RL – inaczej niż wynikałoby to z artykułu w Rzeczpospolitej – krytykują przyjętą koncepcję rekompensaty za poniesione krzywdy, wskazując na czysto majątkowy charakter uszczerbku czy publicznoprawny charakter przyznawanego świadczenia (na wzór tzw. roszczeń zabużańskich).

W naszej ocenie autorzy projektu ustawy celowo starają się przekonać, że naprawiany uszczerbek ma postać krzywdy, a przyznawane świadczenie ma charakter ex gratia, aby uniknąć w przyszłości zarzutów o nieadekwatności wysokości przyznanego świadczenia kompensacyjnego w stosunku do wysokości utraconego mienia. Nie da się jednak połączyć proponowanego przez autorów projektu ustawy konceptu niemajątkowego uszczerbku w postaci bliżej niesprecyzowanych, ujemnych przeżyć związanych z powojennym przejmowaniem nieruchomości z czysto majątkowym sposobem szacowania poniesionej szkody odwołującym się do wartości przejętego mienia.

Czy ktokolwiek otrzyma rekompensatę?

Autorzy opinii RL zaznaczyli również, że projekt ustawy jest nadmiernie kazuistyczny, tak jakby został „napisany do konkretnych stanów faktycznych”. Doprowadziło to RL do wniosku, że przyznawanie rekompensaty przewidzianej w przepisach projektu ustawy byłoby „bardzo rzadkimi wyjątkami”.

Wynika to z tego, że poza ogólnie przewidzianym uprawnieniem do rekompensaty cały projekt ustawy w każdej jego części jest wręcz naszpikowany dużą ilością pułapek dla potencjalnie uprawnionych w postaci skomplikowanych i niespójnych wyłączeń o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Podzielając więc w pełni uwagi opinii RL w tym zakresie, a zarazem odwołując się do doświadczenia w sprawach reprywatyzacyjnych, stwierdzić należy, że naprawdę trudno wyobrazić sobie sprawę, w której możliwe będzie uzyskanie rekompensaty na podstawie przepisów projektu ustawy. W konsekwencji projekt ustawy nie ma nic wspólnego z jakimkolwiek naprawianiem szkód związanych z powojennym przejmowaniem mienia, a raczej ma na celu prawne ustabilizowanie skutków takiego procesu poprzez praktyczne wyeliminowanie możliwości uzyskania naprawienia szkody. Zatem projekt ten dąży do dalszej (wtórnej) nacjonalizacji mienia bez odszkodowania, co do którego mogłyby istnieć jeszcze jakieś roszczenia. Szczególnie rażące jest potraktowanie właścicieli tych warszawskich domów rodzinnych i kamienic, którym obecnie przysługuje konstytucyjnie chronione prawo własności tych nieruchomości bez uregulowanego prawa do gruntu pod nimi, a których projekt ustawy po prostu wywłaszcza z prawa własności bez jakiejkolwiek rekompensaty. Projektowaną ustawę należałoby więc nazwać neonacjonalizacyjną, gdyż z reprywatyzacją nie ma ona nic wspólnego.

Wygaszenie roszczeń i umorzenie postępowań niezgodne z prawem międzynarodowym

W opinii RL mocno zakwestionowano przewidziane na dzień wejścia w życie projektowanej ustawy wygaszenie wszelkich roszczeń związanych z przejęciem nieruchomości oraz umorzenie toczących się w tym zakresie postępowań pod względem zgodności z prawem międzynarodowym. Słusznie zauważono, że takie rozwiązania nie wykluczają uznania jurysdykcji temporalnej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do zajmowania się sprawą wygaszenia przysługujących roszczeń reprywatyzacyjnych oraz umorzenia toczących się w związku z nimi postępowań, pomimo że do przejmowania nieruchomości dochodziło na długo przed przystąpieniem przez Polskę do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Oznacza to, że w razie wejścia w życie projektowanej ustawy w obecnym brzmieniu wszyscy ci, którym umorzono by trwające postępowania reprywatyzacyjne lub którym wygaszono by roszczenia, mogliby dochodzić swoich praw w Strasburgu, licząc, że Trybunał co najmniej zajmie się ich sprawą. To z kolei naraża Polskę na ryzyko kolejnych licznych postępowań przed ETPC i być może w przyszłości na kolejny (i niechlubny) wyrok pilotażowy, tak jak miało to miejsce w sprawach Broniowski p. Polsce czy Hutten-Czapska p. Polsce dotyczących szeroko pojętej problematyki restytucji mienia. Za oczywistą i masową należy także uznać falę pozwów przeciwko Skarbowi Państwa za wtórne wywłaszczenie z praw majątkowych bez słusznego odszkodowania.

Nie negujemy potrzeby systemowego rozwiązania kwestii reprywatyzacji, lecz projektowane przepisy nie są przykładem takiego rozwiązania, gdyż faktycznie stabilizują skutki powojennej, komunistycznej nacjonalizacji. Przedstawione powyżej kluczowe, w naszej ocenie, zastrzeżenia zawarte w opinii RL nie tylko nie dają – wbrew doniesieniom medialnym – komentowanemu projektowi zielonego światła, ale wręcz pokazują, że to światło zmienia się z pomarańczowego na czerwone. To zaś nakazuje głębokie przemyślenie koncepcji i skutków projektowanej ustawy.

Krzysztof Wiktor, radca prawny, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy   

Radosław Wiśniewski, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy