Procedura zwrotu dofinansowania w projektach realizowanych ze środków europejskich
Rozporządzenia unijne zobowiązują państwa członkowskie do zapobiegania nieprawidłowościom w wydatkowaniu środków z budżetu UE, a także do odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Kiedy beneficjent musi się liczyć z koniecznością zwrotu dofinansowania?
Wydatkowanie środków z budżetu Unii Europejskiej programowane jest na okresy siedmioletnie zwane wieloletnimi ramami finansowymi. W takich ramach finansowych planowane są również wydatki na europejską politykę spójności, które regulowane są przepisami unijnych rozporządzeń. Od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. finansowanie z funduszy strukturalnych oparte było o ramy finansowe określone dla okresów 2000-2006, 2007-2013 oraz 2014-2020. W tym czasie obowiązywały trzy unijne rozporządzenia: rozporządzenie Rady 1260/1999, rozporządzenie Rady 1083/2006 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 1303/2013. Wspomnianym regulacjom unijnym odpowiadały trzy polskie ustawy: ustawa o Narodowym Planie Rozwoju (NPR), ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020.
Wszystkie wspomniane rozporządzenia unijne zobowiązywały i zobowiązują państwa członkowskie do zapobiegania nieprawidłowościom w wydatkowaniu środków oraz do ich wykrywania i korygowania, a także do odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Rozporządzenia te pozostawiają państwom członkowskim kwestię ustalenia procedur odzyskiwania nienależnie wypłaconych kwot.
Procedura zwrotu
Relacja prawna pomiędzy beneficjentem a instytucją kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej, której treść w przeważającym stopniu określona jest przez przepisy prawa UE i prawa krajowego. Jest to umowa adhezyjna, na której postanowienia beneficjent nie ma wpływu. Ponadto obowiązki beneficjenta określa nie tylko treść umowy, ale również złożony przez niego wniosek o dofinansowanie, cele projektu oraz harmonogram rzeczowy i finansowy.
Umowy dotyczące projektów dofinansowanych na podstawie ustawy o NPR, a więc w latach 2004-2006, przewidywały odzyskiwanie nienależnie wypłaconych kwot na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero zmiana ustawy o finansach publicznych dokonana ustawą z 8 grudnia 2006 wprowadziła administracyjny tryb dochodzenia zwrotu na podstawie decyzji. Zmiana uzasadniona była dążeniem do większej efektywności odzyskiwania nieprawidłowo wykorzystanych środków, przy czym nowe rozwiązania, które weszły w życie 29 grudnia 2006 r., nie znalazły zastosowania do projektów realizowanych na podstawie ustawy o NPR.
Obecnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. powtarza w art. 207 rozwiązania dotyczące zwrotu środków zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie o finansach publicznych. Przesłanką zwrotu środków jest:
- wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem,
- wykorzystanie środków z naruszeniem procedur,
- pobranie środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W przypadku stwierdzenia wystąpienia tych przesłanek odpowiednia instytucja wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Po bezskutecznym upływie terminu 14 dni od dnia doręczenia wezwania organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu, termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
W ciągu 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji instytucji zarządzającej/pośredniczącej beneficjent obowiązany jest zwrócić środki wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Zwrot środków może również zostać dokonany przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi.
Brak decyzji administracyjnej
Ustawa przewiduje, że jeżeli dokonano zwrotu środków przed wydaniem decyzji o zwrocie (po wezwaniu do zwrotu), decyzji tej się nie wydaje. W konsekwencji postępowania dotyczące zwrotu środków mogą toczyć się w trybie administracyjnym (jeżeli wydano decyzję administracyjną) albo w trybie cywilnym (jeżeli nie wydano decyzji administracyjnej). Dodatkowo, w odniesieniu do projektów finansowanych na podstawie ustawy o NPR, nie wydaje się decyzji administracyjnej o zwrocie, co potwierdził Sąd Najwyższy w licznych orzeczeniach.
W odniesieniu do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd Najwyższy podkreślił, że wyłączenie drogi sądowej w odniesieniu do zwrotu połączone zostało z wydaniem decyzji i dotyczyć może kwestii nią kształtowanych, a spełnienie świadczenia mimo niewydania decyzji ma oparcie w zawartej przez strony umowie (postanowienie SN III CZP 9/13). W uchwale siedmiu sędziów NSA wyraźnie zaznaczył, że ustawa o finansach publicznych przyznaje organowi uprawnienie do wydania decyzji o zwrocie środków po bezskutecznym upływie terminu 14 dni od wezwania do zwrotu środków (lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności), a zatem zwrot w tym terminie nie jest dokonywany na podstawie decyzji administracyjnej, lecz na podstawie łączącej strony umowy (NSA GPS 2/14). W naszej ocenie orzecznictwo to znajduje zastosowanie również w odniesieniu do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, a więc do obecnej perspektywy finansowej.
Zakres zwrotu
Dążąc do zapobiegania nieprawidłowościom w wydatkowaniu oraz do odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych, organy niejednokrotnie kierowały się formalizmem i orzekały o zwrocie całej kwoty dofinansowania. Orzecznictwo sądów krajowych wskazało jednak, że takie podejście pomija cel, w jakim realizowana jest unijna polityka spójności, oraz nie uwzględnia zasad proporcjonalności, słuszności czy dobrej wiary.
W szczególności Sąd Najwyższy trafnie zauważył, że realizacja programów pomocowych nie powinna prowadzić do nieracjonalnej gospodarki przedsiębiorcy wymuszanej obawą o utratę całego dofinansowania – nawet w tej części, w której dofinansowanie to zostało prawidłowo wykorzystane i zarówno przedsiębiorca, jak i gospodarka krajowa w ogólności osiągnęły cel, któremu służyła unijna pomoc. Zwrot pomocy powinien nastąpić w części i w zakresie, w jakim beneficjent nie wywiązał się ze swych zobowiązań z przyczyn leżących po jego stronie. Zwrot dofinansowania powinien dotyczyć tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (I CSK 878/140).
Warto również przytoczyć pogląd, że nadawanie przez organ prymatu niczym nieuzasadnionego formalizmu nad przedsiębiorczością i rachunkiem ekonomicznym stanowi niewątpliwie uzasadnioną podstawę do twierdzenia o nadużyciu zaufania do instytucji publicznej, która zamiast służyć oczekiwanym wsparciem stawia przeszkody w rozwoju przedsiębiorczości, co stoi w oczywistej sprzeczności z celami Programu Operacyjnego (Sąd Apelacyjny w Krakowie, I Aca 47/15).
Postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu wymaga przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w celu uzasadnienia zakresu zwrotu środków, którego domaga się organ (WSA w Krakowie SA/Kr 1964/14). Uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony – a za taką należy uznać decyzję nakazującą zwrot dofinasowania – powinno jasno i jednoznacznie ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu, tak by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi – wykonanie przezeń kontroli (WSA w Opolu, II SA/Op 796/11). Sądy podkreśliły również, że aby stwierdzić „nieprawidłowość” w rozumieniu prawa unijnego organ musi wykazać potencjalną lub rzeczywistą szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, sprowadzającą się do potencjalnego lub rzeczywistego finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (NSA II GSK 159/12).
Ograniczenie zasady ochrony interesów finansowych UE
Dotychczasowe doświadczenie dotyczące wydatkowania środków z polityki spójności wskazuje, że dążenie do skutecznego zapobiegania nieprawidłowościom nie może przysłaniać celów tej polityki. Nadmierny rygoryzm narusza nie tylko ogólne zasady proporcjonalności, słuszności, dobrej wiary czy rachunku ekonomicznego, ale prowadzić może do zmarnotrawienia środków publicznych (również poprzez doprowadzenie do upadłości beneficjenta). Z opisanego orzecznictwa sądów krajowych wynika także, w jaki sposób beneficjenci mogą argumentować w sporach dotyczących wydatkowania środków unijnych.
Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy
